Niepostrzeżenie nadchodzi rewolucja w UE? Budżet euro, zmiana traktatów?

Przywódcy Francji i Niemiec w deklaracji z Mesebergu przedstawili projekt zmian w UE, w tym stworzenie osobnego budżetu dla eurostrefy. Do tej pory wiele postulatów, zawartych we wspólnej deklaracji Francji i Niemiec wydawało się albo kwestią odległej przyszłości, albo pozostawało w sferze dyskusji.

Projekt dotyczący także m.in. migracji, polityki zewnętrznej, obrony jest dość ogólnikowy, co jednak otwiera pole do kompromisowych uzgodnień z innymi państwami strefy euro, także tymi, które opowiadały się przeciw osobnemu budżetowi strefy euro – zauważyła ekspertka PISM Marta Makowska. Kluczowe są zatem teraz reakcje poszczególnych państw na te propozycje.

Analityczka PISM zaznacza, że do realizacji planów Francji i Niemiec droga jest daleka. Niewątpliwie należy jednak przyjrzeć się dynamice zmian – przestrzegła ekspertka. Unia Europejska zmienia się powoli we wspólnotę państw ze wspólną walutą. - Jest ich już 19 – a dołączyć zamierzają kolejne, Chorwacja, Bułgaria i Rumunia, być może również Węgry, czyli partnerzy Polski, z którymi ściśle współpracujemy  – zaznacza Marta Makowska. Wydaje się, że w dłuższej perspektywie większość polityk UE będzie koncentrować się wokół państw skupionych w unii walutowej.

Co istotne w tym przypadku, projekt polityczny przywódców dwóch największych państw, ma o wiele większą szansę na realizację niż propozycje ze strony instytucji unijnych - zauważyła ekspertka. Sytuację w UE zmienia też Brexit – Wielka Brytania do tej pory hamowała plany większej integracji.

Czy deklaracja z Mesebergu wróży nową erę w UE? Czego się spodziewać? Jak patrzeć na projekt budżetu strefy euro? Czy mam szansę na realizację? O to portal PolskieRadio.pl zapytał ekspertkę Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, Martę Makowską.

Mowa była też o tym, jakie propozycje wypracowano w kwestii migracji – to m.in. powiększenie agencji Frontex. Proponuje się kłopotliwe m.in. dla Polski standardy azylowe, może powrócić sprawa relokacji.

***

Agnieszka Marcela Kamińska, PolskieRadio.pl: Czy plan budżetu strefy euro, który zapowiedzieli prezydent Francji Emmanuel Macron i kanclerz Niemiec Angela Merkel, podając termin jego opracowania i wejścia w życie, jest realny? Jakie może przynieść skutki? Szczegółów propozycji wprawdzie jeszcze nie znamy… Zawarty został w ich wspólnej deklaracji, przedstawionej w Mesebergu, zawierającej szereg rozwiązań w zakresie reformy Unii Europejskiej.

Marta Makowska, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych: To przede wszystkim deklaracja polityczna dwojga przywódców najsilniejszych europejskich państw, Niemiec i Francji. Została złożona w momencie, gdy oboje tego bardzo potrzebowali. Obecnie kanclerz Angela Merkel mierzy się z poważnym kryzysem wewnętrznym, związanym z koalicjantem, partią CSU, której przywódca, szef resortu spraw wewnętrznych Niemiec, Horst Seehofer złożył kanclerz ultimatum, żądając rozwiązania kryzysu migracyjnego na poziomie europejskim. Tu wśród państw członkowskich brakowało proaktywnego podejścia w sprawie migracji, poza umową UE i Turcji, brak było skutecznych rozwiązań, przynoszących długofalowe skutki. A na tych zależy przede wszystkim Niemcom, ze względu na liczbę migrantów, którzy przyjechali do ich kraju w ciągu ostatnich trzech lat i ciągle przybywają.

Z kolei prezydent Francji Emmanuel Macron obiecywał gruntowną reformę europejską, to jego bardzo istotna obietnica wyborcza. A zatem Merkel i Macron potrzebowali umowy politycznej, która pokazywałaby, że doszli do porozumienia i mają wspólną wizję reformy europejskiej.

Oczywiście jednak oprócz tych dwóch najsilniejszych państw, potrzeba wciąż zgody innych państw strefy euro na takie głosowanie. Wydaje się, że tu mamy problem. Pamiętamy, że jakiś czas temu opublikowany został list ośmiu ministrów finansów. Był to rodzaj deklaracji politycznej ministrów Holandii, państw bałtyckich, Szwecji, Finlandii, Danii, Irlandii. Nie wszystkie te państwa są wprawdzie w strefie euro, zdecydowały się jednak przestrzec przed projektem francuskiego-niemieckiego autorstwa, przed osobnym budżetem, zwiększeniem dynamiki strefy euro, która mogłaby prowadzić do rozwiązań niekorzystnych dla „zdrowych gospodarek” państw Północy Europy. List motywowali obawą o to, że wszelkiego typu współpraca fiskalna, ściślejsze ramy polityczne państw strefy euro, odrębne względem całości UE, doprowadzą do zbyt dużego transferu pieniędzy na południe Europy, w celu uzupełniania różnego rodzaju braków. Ten list pokazuje, że droga do osiągnięcia kompromisu w kwestii osobnego budżetu strefy euro jest jeszcze długa.

Droga długa, ale czy donikąd?

Macron i Merkel do końca roku chcą mieć koncepcję osobnego budżetu strefy euro z większą liczbą szczegółów. Kluczowa cecha tej deklaracji – to jej oględność. Pokazuje zwycięstwo Macrona w warstwie symbolicznej, bo ogłoszono, że będzie osobny budżet strefy euro. Gdy jednak przyjrzymy się temu, co zostało nakreślone w niewielu podanych nam szczegółach, zauważamy, że jest to w istocie wizja bliższa kanclerz Angeli Merkel. Rzecz w tym, że to najprawdopodobniej nie będzie duży budżet. Będzie to tak naprawdę rodzaj funduszu określany tylko mianem osobnego budżetu, funduszu wspierającego państwa w celach stabilizacyjnych, ratującego ich w przypadku kryzysów i tąpnięć gospodarczych. Będą to jednak kwoty nie pozwalające na realizację najbardziej ambitnych francuskich planów. Część ekspertów uważa, że będą to kwoty rzędu 20-30 mld euro i że będzie to mechanizm stabilizacyjny.

Co bardzo ważne – oprócz politycznego charakteru deklaracji, powinniśmy dostrzec w tej propozycji budżetu pewną zmianę, która dokonuje się w Niemczech. Angela Merkel rok temu miała zupełnie inne stanowisko, nie myślała jeszcze o wielu sprawach, na które następnie wyraziła zgodę w deklaracji z Meseburga.  To przełom polityczny, który może zmienić dynamikę zmian w Unii Europejskiej, a będzie ona dotyczyła strefy euro, a nie państw spoza niej. Pamiętajmy, że bilans w UE się zmienia na korzyść krajów strefy euro. Ważną zmianą jest tutaj wyjście Wielkiej Brytanii z UE. Obecnie w eurostrefie mamy 19 krajów, a kilka planuje przystąpienie do niej. Właściwie poza strefą mamy niewiele państw: na przykład Danię, Szwecję, Polskę, Węgry, które, jdnak jak świadczy wiele sygnałów, też planują przystąpienie do strefy euro. Grupa państw poza strefą euro się bardzo kurczy i to grozi izolacją, nie tylko ekonomiczną, bo projekt eurostrefy ma również charakter polityczny.

Czyli to może być moment, w którym już widzimy na horyzoncie to rozwidlenie dróg, a UE staje się coraz bardziej projektem integrującym strefę euro. Grozi nam wypadnięcie poza centrum, poza obszar głównych członków UE, bo rozwiązania gospodarcze w przyszłości mogą być tworzone od tej pory przede wszystkim dla nich, z uwzględnieniem ich potrzeb. Tak to wygląda?

Chodzi nie tylko o rozwiązania gospodarcze, ale i polityczne. Ścisła współpraca w ramach strefy euro będzie motywować przywódców państw również do tego, by podejmować różnego rodzaju decyzje polityczne w ramach tej wspólnoty. To jest niebezpieczne dla państw, które postulują integrację na niższym poziomie. 

Mimo wszystko trzeba jednak mieć na uwadze, że to na razie deklaracja dwóch państw i jeszcze daleka droga, by inne państwa strefy euro przystały na tę akurat propozycję. Wprawdzie jest ona skromna, jeśli chodzi o ambicje Macrona. Jednak niektóre państwa w strefie euro, jak Holandia i Irlandia, nie widzą obecnie potrzeby większej integracji.

Jednocześnie kraje poza strefą euro, takie jak Polska, muszą mieć na uwadze, że z biegiem lat dramatycznie kurczy się liczba państw, które nie należą do strefy euro. Nie jest to przypadkiem, dlatego że w traktacie wpisane jest, że każde z państw powinno przystąpić do strefy euro i każde z państw ma taki obowiązek, również Polska. Są oczywiście wyjątki Szwecji i Danii, które wynegocjowały sobie specyficzną klauzulę w tym zakresie. Tego typu dynamika w Unii Europejskiej jest przyczynkiem do rozpoczęcia poważnej debaty na temat obecności Polski w strefie euro. Miejmy też na uwadze najbliższych sąsiadów – państwa bałtyckie, Słowacja są w strefie euro, Węgry niedługo zapewne do niej przystąpią. Grupa Wyszehradzka, z którą Polska silnie współpracuje, zmierza powoli ku strefie euro.

To niezwykle ważny sygnał. Jeśli chodzi o obecny projekt budżetu strefy euro, to powstaje również pytanie, z których środków ma on być utworzony.

Na pewno ma się składać ze składek państw członkowskich państw strefy euro. Moment deklaracji przypada na czas negocjacji wieloletnich ram finansowych. W projekcie Komisji Europejskiej pojawił się mechanizm inwestycyjny w ramach budżetu, który między słowami kierowany był do państw strefy euro, na pobudzenie ich gospodarek. Istnieje prawdopodobieństwo, że to właśnie ten obszar zostałby wydzielony z budżetu na rzecz osobnego budżetu strefy euro. Rzecz jasna, dokładałyby się do niego tylko państwa strefy euro. Jednak trzeba mieć świadomość, że jeśli państwa strefy euro oddawałyby część składek na budżet strefy euro, to być może wpłynie to na ostateczną wielkość ich wkładu w innych sferach budżetu, też tych, które w większym stopniu dotyczą Polski. Na razie jednak nie ma wielu szczegółów na temat kształtu nowego budżetu, jednak mogą odzwierciedlające sposoby finansowania budżetu UE, czyli składki członkowskie oraz różne dochody własne - wpływy z podatków, ceł. Takie opłaty zapewne według odpowiedniego algorytmu byłyby określane dla państw strefy euro i wykrajane z ogólnego budżetu UE.

Macron i Merkel zamierzają przedstawić jeszcze plan reformy UE. Budżet strefy euro jest zapewne częścią tego planu. Więcej zapewne dowiemy się na najbliższym unijnym szczycie (28-29 czerwca).

W deklaracji Macrona i Merkel poruszono także szereg innych kwestii prócz budżetu. Dokument ten miał przygotować grunt pod dyskusję dla innych państw, by wysłać im sygnał, jaki kierunek nadawany będzie rozmowom.

Mamy tu między innymi sprawę migracji, ważnej dla Niemiec oraz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W tym zakresie zapewne Francja i Niemcy będą proponować reformy.

Jeśli chodzi o politykę migracyjną – ze strony Niemiec widzimy silną potrzebę poszukiwania rozwiązań na poziomie ogólnounijnym. To oznacza w praktyce tworzenie instytucji i mechanizmów, które przejęłyby część prerogatyw państw członkowskich. Wśród tych projektów jest przejęcie części kompetencji Frontexu, w ramach którego planuje się bardzo duże zwiększenie liczby pracowników. Byłby to rodzaj policji granicznej, służb granicznych, z większymi uprawnieniami niż do tej pory, agencja ta na zewnętrznych granicach UE usprawniałaby procedury azylowe i deportacyjne. W wyniku kryzysu migracyjnego na terytorium Grecji, we Włoszech, migranci przebywają obecnie w ogromnych liczbach, na bardzo ograniczonej przestrzeni. Prowadzi to do kryzysu humanitarnego, a miejscowe władze nie potrafią efektywnie rejestrować wniosków i następnie wydawać decyzji. Jedną z konsekwencji tych zaniechań jest przemieszczanie się migrantów wewnątrz UE - ma to skutki dla takich krajów jak Niemcy i Szwecja. Jest zatem postulat utworzenia centralnej instytucji azylowej, która wspomogłaby rozpatrywanie wniosków. Miałby też powstać urząd azylowy, który miałby harmonizować procedury i rozpatrywanie wniosków. To miałoby konsekwencje dla krajów Europy Środkowej – tu postulat jednolitych standardów azylowych spotyka się z politycznym oporem, bo oznacza np. zrównanie świadczeń dla azylantów. To jest problem, ze względu na nierówności dochodowe. Jednak z punktu widzenia Niemiec mógłby to być pomysł na zatrzymanie migracji wewnętrznych w kierunku Niemiec.

Jest też kwestia relokacji. Nie mamy pewności, w jakim kierunku szczyt będzie kształtował tę sprawę. Jest jednak prawdopodobieństwo, że wróci pomysł relokacji, nieprzymusowych, ale na zasadzie zaangażowania wszystkich państw, jeśli nie w formule przyjmowania uchodźców, to znaczących kontrybucji finansowych czy rzeczowych.

Powrót sprawy relokacji jest niemal pewny, dlatego że wewnętrzna potrzeba w Niemczech sprawia, że oczekiwane jest wywarcie wpływu na pozostałych członków UE, by podejście do kwestii migracji było solidarne i by podzielić się obowiązkami.

Trzecia kwestia to sprawy zewnętrzne. Są tu różne pomysły. Kanclerz Angela Merkel miała pomysł stworzenia czegoś na kształt Rady Bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Widzimy i inne inicjatywy, w tym postulat, podzielany przez Macrona i Merkel, decydowania o kwestiach z zakresu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa kwalifikowaną większością głosów w Radzie Unii Europejskiej. Do tej pory obowiązywała zasada jednomyślności. Jednak to wciąż melodia dalekiej przyszłości, obok postulatu utworzenia ponadnarodowych list do Parlamentu Europejskiego, bo to wymaga zmian traktatowych. I być może, jeśli nie w czerwcu, to w ciągu najbliższych miesięcy będziemy widzieć w Europie zachęty ze strony Francji i Niemiec do otwarcia traktatów i wprowadzenia reform traktatowych. 

Zatem trzeba uważnie przyglądać UE, bo możemy jej za chwilę nie poznać. Właściwie wszystkie te śmiałe projekty unijne, o których mówiło się we wcześniejszych latach, mają teraz szansę na to, by zacząć wchodzić w życie. Wszystko się skrystalizowało jak w soczewce i może się zrealizować.

Do realizacji jeszcze długa droga. Jednak patrząc na dynamikę reform w UE trzeba mieć na uwadze szereg nowych czynników. Wśród nich jest wyjście Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Londyn miał zawsze specyficzne podejście do kwestii integracji, zawsze hamował zapędy integracyjne Niemiec i przede wszystkim Francji. Wielkiej Brytanii teraz zabraknie, a było to ważne państwo, znaczące, które wnosiło ogromny wkład do unijnego budżetu.

Druga rzecz to dynamika zmian w państwach członkowskich. We Francji Macron ma znacznie bardziej ambitną agendę europejską niż poprzednicy.

Może na razie chodzi nie tyle o realizację tych projektów, ale zapoczątkowanie, wprawienie w ruch. Co jednak jest bardzo istotne dla przyszłości UE i Polski.

Tak, choć wiele ważnych państw jest sceptycznych wobec niektórych zmian – jak Holandia, czy państwa skandywanwskie.

Warto zatem tutaj szczególnie poważnie przyjrzeć się temu, co się dzieje, zastanowić się, jak można współkształtować procesy, wpływać na nie i jak w nich uczestniczyć. Czasem różne projekty, o których słyszymy zostają na papierze, czy w sferze dyskusji. Ale tu możemy zobaczyć rewolucję lub jej początek.

Do integracji europejskiej trzeba podchodzić zawsze poważnie. Projekty, które pozostają na papierze, czasem wychodzą od instytucji unijnych, którym nie zawsze udaje się przeforsować wszystkie swoje postulaty na poziomie politycznym. Czasem są wyrazem potrzeby polityków wypowiedzenia się na jakiś temat, zaznaczenia swojego stanowiska tylko dla zasady, bez szansy na realizację.

Jeśli jednak przywódcy Niemiec i Francji wygłaszają deklarację taką jak ta w Mesebergu, to mają na względzie jej realizację. Nie jest ona tak ambitna, jak chciałby Macron, natomiast jest możliwa do realizacji, jeśli drogą konsensusu uda się dopracować szczegóły w gronie państw strefy euro. Obecnie projekt jest na takim poziomie ogólności, że jest szansa, by dookreślić go na drodze kompromisu, tak by był do zaakceptowania przez wszystkie ze stron.

W najbliższym czasie poszczególne państwa przedstawią zapewne swoje stanowisko w sprawie reform wymienionych w deklaracji.

Z Martą Makowską, ekspertką Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, rozmawiała Agnieszka Marcela Kamińska, PolskieRadio.pl.