Jest podstawa prawna, ale trudna do wyegzekwowania. Jak i gdzie Polska może walczyć o reparacje?

- Pierwszego września przedstawimy porażający raport odnośnie strat Polski poniesionych w wyniku II wojny światowej; od naszej decyzji politycznej będzie zależało, w jakim okresie po tej dacie przedstawimy kolejne kroki - zapowiedział premier Mateusz Morawiecki.

Raport dotyczący reparacji został przygotowany przez funkcjonujący w poprzedniej kadencji parlamentu - od września 2017 roku - Parlamentarny Zespół ds. Oszacowania Wysokości Odszkodowań Należnych Polsce od Niemiec za Szkody Wyrządzone w trakcie II Wojny Światowej. Zespół, którym kierował poseł PiS Arkadiusz Mularczyk, przygotowywał raport dotyczący strat Polski poniesionych w wyniku II wojny światowej i wysokości odszkodowania dla Polski od Niemiec.

Damian Nejman, PolskieRadio24.pl: We wrześniu ma powstać polski raport dot. reparacji wojennych od Niemiec. Jak ta sprawa wygląda z punktu widzenia prawa międzynarodowego?

Dr Mateusz Piątkowski: Zagadnienie jest bardzo złożone. Pierwszą kwestią jest sama podstawa takiego roszczenia reparacyjnego. Spór istnieje nawet w kwestii tego, czy pojęcie reparacji związane z zakończeniem konfliktu zbrojnego obejmuje roszczenia państwo-państwo, czyli formę pewnego odszkodowania za straty, jakie to państwo poniosło, czy też obejmuje ono także odszkodowania dla osób fizycznych. W prawie międzynarodowym można odnaleźć podstawę do reparacji wojennych w art. 3 IV Aneksu Konwencji haskiej z 1907 roku w sprawie praw i zwyczajów obowiązujących w wojnie lądowej. Ten artykuł stanowi, że jeżeli jakaś strona naruszy międzynarodowe prawo humanitarne, czyli prawo obowiązujące w wojnie, to ma obowiązek indemnizacji, czyli odszkodowania drugiemu państwu, choć tu pojawia się też spór, czy dotyczy to państwa czy osób fizycznych.

Odpowiedzialność moralna w sprawie reparacji od Niemiec jest jak najbardziej jasna i podstawa prawna również by się znalazła, jednak zupełnie inną kwestią jest to, jak to zagadnienie można podnieść na arenie międzynarodowej i czy w ogóle można je jeszcze podnosić, ponieważ z przebiegu wydarzeń po II wojnie światowej wynika, że szanse na skuteczne dochodzenie są bardzo małe.

Dlaczego?

Trzeba cofnąć się do wydarzeń powojennych. W 1945 roku zwycięskie mocarstwa II wojny światowej zawarły układ w Poczdamie w imieniu Narodów Zjednoczonych (protoplasta obecnego ONZ), czyli koalicji państw walczących z krajami Osi. Wielka Trójka (USA, Związek Radziecki i Wielka Brytania) negocjowała porządek powojenny na świecie i w Poczdamie znalazł się zapis dotyczący reparacji, z którego wynikało, że Niemcy miały zadośćuczynić Polsce, ale pośrednio: reparacje miały być wypłacane z części przysługującej ZSRR.

Co prawda Polska nie była stroną układu poczdamskiego i jest zasada w prawie międzynarodowym, że traktaty nie dotyczą państw, które nie są stronami danych traktatów, ale są od tego ważne wyjątki, bo Niemcy również nie były stroną tego układu, przy czym jest dopuszczalne w prawie, że układ może być zwarty zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść państwa trzeciego. Uważa się, że układ poczdamski był na korzyść Polski, bo byliśmy beneficjentem cesji terytorialnej czy suwerenności nad ziemiami zachodnimi, jak Pomorze, Śląsk, Warmia i Mazury i reszta. Z kolei w stosunku do Niemiec układ ten zawarty był na ich niekorzyść. Same Niemcy (RFN) podczas zimnej wojny podnosiły, że układ poczdamski nie obowiązuje, bo Niemcy nie były jego stroną. Jednak to Niemcy były państwem agresywnym i można było im narzucić warunki pokoju.

Może zatem powinniśmy również podjąć kroki ws. reparacji od Rosji, która jest kontynuatorem ZSRR?

Nigdy nie podnosiliśmy tego tematu, ale twardy obowiązek transferu reparacji był właśnie po stronie rosyjskiej, dlatego w tym wypadku powinniśmy to rozważyć, ponieważ strona rosyjska nigdy nie zrealizowała obowiązku przekazania reparacji w stosunku do nas.

Stalin zobowiązał się wypłacić Polsce 15 proc. sumy odszkodowań wypłaconej przez Niemcy Związkowi Radzieckiemu, ale dobrze wiemy, że nie były one wypłacane.

Tak, Sowieci, zajmując zachodnią Polskę, czyli Ziemie Odzyskane, wywozili stamtąd cenne rzeczy do siebie, do czego teoretycznie nie mieli prawa. Na domiar doszło do podpisania polsko-radzieckiej umowy handlowej, na mocy której dostarczanie reparacji niemieckich zostało uzależnione od wysyłania do ZSRR ogromnych ilości polskiego węgla po zaniżonych cenach. Również w wyniku sytuacji politycznej w 1953 roku doszło do oświadczenia rządu PRL o zrzeczeniu się reparacji wojennych od Niemiec. 

To oświadczenie wywołuje wiele kontrowersji, pojawiają się głosy, że było ono nieważne.

Takie głosy pojawiają się z kilku względów. Po pierwsze część osób uważa, że to oświadczenie miało miejsce za czasów PRL, a my politycznie, społecznie i moralnie odcinamy się od PRL. Jednak inaczej to wygląda z perspektywy prawa, bo III RP jest kontynuatorem PRL i zobowiązania oraz prawa, które nabył PRL, obowiązują współczesną Polskę. Gdyby było inaczej, to bylibyśmy w stanie prawnego chaosu, nawet w polskiej Konstytucji jest przepis (art. 241 ust.1), który głosi, że umowy międzynarodowe, po spełnieniu odpowiednich warunków, które zostały zawarte w czasach istnienia Konstytucji z 1952 roku, są traktowane jako umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie w dzisiejszym porządku prawnym. Mamy wiele ważnych umów międzynarodowych, które były zawarte w okresie PRL i prawo międzynarodowe mówi, że kontynuujemy jego dziedzictwo - spłacaliśmy przecież długi gierkowskie, ponieważ uważamy, że jesteśmy kontynuatorem PRL, na domiar jesteśmy członkiem tych samych instytucji międzynarodowych. Zmieniliśmy nazwę państwa, ale jesteśmy tym samym bytem.

A co z argumentem, że brak jest dowodów notyfikacji tego aktu z 1953 r., bo nie jest on zarejestrowany w Sekretariacie ONZ?

W Sekretariacie ONZ na podstawie art. 102 rejestruje się umowy międzynarodowe, a to nie była umowa międzynarodowa, lecz akt jednostronny państwa. Ale nawet jak się danej umowy nie zarejestruje, to nie oznacza to, że ona nie obowiązuje, nie można się jedynie na nią powoływać przed organami ONZ. Przyjmuje się, że akty jednostronne państwa również mogą być źródłami prawa międzynarodowego i Polska w sposób jednostronny stwierdziła, że nie będzie dochodziła żadnego roszczenia w przyszłości.

Pojawiają się jednak wątpliwości, czy prawidłowy organ wydał to oświadczenie z 1953 r.

Z punktu prawa międzynarodowego pamiętajmy, że państwo reprezentowane jest przez szefa rządu, głowę państwa lub ministra spraw zagranicznych i jeżeli te osoby dokonały jakiejś czynności w obrocie prawno-międzynarodowym z naruszeniem prawa wewnętrznego, to w ujęciu prawa międzynarodowego w stosunku do innego państwa jest to bez znaczenia, chyba że zaszła ekstremalna sytuacja, jak np. gdy okaże się, że prezydent nie jest prezydentem. Taka osoba ponosi odpowiedzialność za naruszenie prawa wewnętrznego przed swoim państwem, natomiast w kontekście prawa międzynarodowego nic to nie zmienia.

Jednak są głosy, że Polska nie zrzekła się w sposób ważny tych reparacji, że PRL nie był samodzielnym podmiotem, bo był satelitą ZSRR, był politycznie sterowany przez sowietów.

Żeby być podmiotem prawa międzynarodowego, państwo musi być suwerenne. Politycznie byliśmy państwem zależnym, ale w ujęciu prawa PRL był suwerennym krajem. Nie było żadnej umowy międzynarodowej, która by ograniczała kompetencje PRL, czy to jego suwerenność jako "samowładność" (państwo decyduje o swoim losie w ujęciu zewnętrznym) i "całowładność" (decyduje o wszystkim tym, co dzieje się na jego terytorium) za prof. Ehrlichem. Żaden traktat z ZSRR nie mówił o tym, że PRL nie jest samodzielnym podmiotem i tak też - jako państwo suwerenne - traktowały nas zagraniczne podmioty. PRL, wraz z całą masą złych rzeczy i częścią dobrych, jest naszym dziedzictwem i musimy sobie z tym radzić. De facto byliśmy pod sowieckim protektoratem, zwłaszcza za czasów Bieruta, ale nie de iure.

Jak duże znaczenie ma to, że przez ten czas nie podnosiliśmy tej sprawy na gruncie prawa międzynarodowego?

Jesteśmy 33 lata po zmianach ustrojowych i ten upływ czasu w kwestii reparacji ma również znaczenie. W przypadku ewentualnej sprawy międzynarodowej możemy spotkać się z zarzutem sądu międzynarodowego, że było wystarczająco dużo czasu, żeby sformułować takie żądanie, mowa oczywiście o sformułowaniu formalnym przez odpowiedni organ. Ważna zasada prawa jest taka, że kto milczy, ten przyznaje, że akceptuje stan rzeczy.

Co ważne, po 1953 r. w PRL kwestia reparacji nie była podnoszona, z tego względu, że priorytetem była kwestia granicy zachodniej. Obawiano się, że jak Niemcy się kiedyś zjednoczą, to mogą podnieść kwestię granic na nowo, co było bardzo niebezpieczne dla Polski. W latach 70. XX w. zawarliśmy układ PRL-RFN, w którym nie podniesiono kwestii reparacji. W 1989 r. pojawiło się zagrożenie, że Niemcy znowu mogą grać kwestią granicy, a przecież samo zjednoczenie Niemiec wywoływało problem natury prawnej np. w kwestii statusu Berlina, który w okresie zimnej wojny był terenem okupowanym i nie należał ani do Niemiec Wschodnich, ani do Niemiec Zachodnich. Jeżeli Niemcy miały się zjednoczyć, to musiały zawrzeć traktat z byłymi mocarstwami okupacyjnymi: USA, Związkiem Radzieckim, Francją i Wielką Brytanią.

Czytaj więcej:

• "Jest porażający". Premier Morawiecki o raporcie dot. strat poniesionych przez Polskę podczas II wojny światowej

Tak też podczas negocjacji Traktatu 2+4 w rządzie polskim podniósł się alarm, że Niemcy chcą znowu "otworzyć" kwestie granicy i prof. Krzysztof Skubiszewski, ówczesny minister spraw zagranicznych, dostał pełne poparcie od mocarstw w sprawie tego, że Niemcy mają zamknąć temat granicy zachodniej i w 1990 roku doszło do zawarcia układu polsko-niemieckiego, który ostatecznie potwierdzał jej kształt. Polska wywalczyła, że wspólnie z Niemcami mamy obowiązek potwierdzenia w traktacie prawa międzynarodowego istniejącej granicy i temat został zamknięty, a sama kwestia reparacji ponownie nie była podnoszona, w dodatku w samym Traktacie 2+4 pojawia się sformułowanie, że zamyka on wszystkie sprawy będące konsekwencją II wojny światowej.

Kolejny problem leży w tym, że nawet jeżeli uważamy, że oświadczenie z 1953 roku jest wadliwe, to żaden polski rząd po 1989 roku go nie zakwestionował i nie występował z tą sprawą na zewnątrz. Dla Niemców sprawa jest zamknięta. W 2004 roku Niemcy odcięli się od roszczeń tzw. Powiernictwa Pruskiego i stwierdzili jednostronnie, że nie będą popierać jakichkolwiek żądań osób fizycznych na forum międzynarodowym. W trybie pewnego "targu" w tym samym roku polski rząd potwierdził to zrzeczenie się reparacyjne z 1953 roku. 

Gdybyśmy jednak dziś zdecydowali się wyjść z tą sprawą na zewnątrz, to pozostaje kwestia ewentualnego wyegzekwowania reparacji. Czy istnieje instytucja międzynarodowa, do której Polska mogłaby wystosować tę sprawę?

Naturalną drogą jest Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) w Hadze. Tyle tylko, że społeczność międzynarodowa opiera się na zasadzie suwerennej równości państw. My jako jednostki możemy być siłą zaciągnięci do sądu (np. karnego), ale w prawie międzynarodowym nie ma czegoś takiego jak obowiązkowe sądownictwo międzynarodowe. Obie strony sporu muszą zgodzić się na jurysdykcję. Wyraźnie widać ten problem w sprawie ukraińsko-rosyjskiej.

W jaki sposób państwo może wyrazić zgodę na jurysdykcję MTS?

Jednym ze sposobów jest zawarcie porozumienia o skierowaniu sprawy dotyczącej reparacji przed MTS. Oczywiście jest bardzo mało prawdopodobne, że Niemcy będą chcieli zawrzeć taką umowę. Należy pamiętać, że Niemcy zrobią wszystko, aby nie otworzyć puszki Pandory, bo w kolejce do roszczeń reparacyjnych są m.in. państwa bałkańskie czy Grecja. W zeszłym roku Niemcy wypłaciły prawie miliard euro Namibii za jedno z pierwszych ludobójstw w XX wieku, jednak co bardzo ważne, nie nazwano tego reparacjami, tylko "pomocą rozwojową".

Kolejnym sposobem jest klauzula fakultatywna. Każde państwo ma prawo złożyć taką klauzulę, która w pewnych sytuacjach może uruchomić obowiązkowo jurysdykcję MTS. W 1996 roku Polska złożyła taką deklarację, ale w swojej deklaracji wyłączyła spod jurysdykcji MTS wszystkie sprawy, które dotyczą sytuacji sprzed 1990 roku, a Niemcy w 2008 roku z kolei wyłączyły odpowiedzialność za działania sił zbrojnych poza granicami kraju. Niestety Polska i Niemcy nie są stronami jakiejkolwiek umowy międzynarodowej, która zakładałaby jurysdykcję MTS i dotyczyłaby reparacji.

Zatem możliwość wyegzekwowania reparacji wydaje się bardzo trudna.

Być może kiedyś była szansa budowy bloku państw, których krzywdy nie zostały zaspokojone i można było czynnikami dyplomatycznymi próbować uruchomić tę kwestię na nowo, bo nie jesteśmy przecież sami w tej sprawie. Pamiętajmy, że problem reparacji to nie tylko Europa, ale także kwestia Dalekiego Wschodu i działań japońskiego okupanta np. w Korei Południowej, Filipinach czy Chinach. Dla mnie jako prawnika sprawa reparacji to tzw. zobowiązanie naturalne, czyli takie, które istnieje, bo reparacje nie zostały zrealizowane, ale nie nadaje się do wyegzekwowania. Z drugiej strony wiele działań niemieckich naruszyło prawo międzynarodowe i wspomniany Regulamin haski z 1907 roku, jak np. niszczenie Warszawy już po Powstaniu Warszawskim, i z tej perspektywy można znaleźć podstawę prawną, ale w wyniku szeregu oświadczeń, upływu czasu i uwarunkowań, o których rozmawialiśmy, będzie to bardzo trudne do wyegzekwowania.

A co ze sprawą reparacji indywidualnych dla pokrzywdzonych jednostek? Co prawda tych ludzi żyje dziś garstka, ale spory o zasadność roszczeń indywidualnych trwają m.in. we Włoszech czy w Grecji. Jak polski obywatel pokrzywdzony przez Niemcy w czasie II wojny światowej może dochodzić sprawiedliwości i czy w tej kwestii droga prawna jest otwarta?

Osoby fizyczne mają taki problem, że nie mogą pozwać obcego państwa przed sądem innego państwa. Takie działania prima facie pozostają w sprzeczności z utrwaloną zasadą prawa międzynarodowego par in parem non habet imperium (równi w prawie nie mają nad sobą władzy - immunitet jurysdykcyjny państwa), zgodnie z którą organy sądowe innego państwa nie mogą sprawować jurysdykcji nad państwem obcym za tzw. akty władcze (de iure imperium). Były sprawy w sądach polskich, greckich i włoskich, w których osoby pokrzywdzone działalnością niemieckiego okupanta, która to działalność naruszyła prawo humanitarne, chciały pozwać Niemcy o zadośćuczynienie, natomiast np. polski Sąd Najwyższy stwierdził w tej sprawie, że nie można tego zrobić, bo prawo międzynarodowe nakazuje przyznać państwu immunitet jurysdykcyjny. Z tego immunitetu korzysta każdy kraj, w tym Polska, przed sądami państw obcych. Zatem osoby fizyczne są zablokowane.

Z dr. Mateuszem Piątkowskim rozmawiał Damian Nejman, PolskieRadio24.pl