Polska zarobiła 138 mld zł na ETS. 98,7 proc. pieniędzy nie trafiło tam, gdzie miało
Polska od 2013 roku sprzedaje działającym w naszym kraju przedsiębiorstwom uprawnienia ETS. Przychody z prawa do emisji miały być wydawane na transformację energetyczną. NIK przyjrzała się działaniom rządów z lat 2013-2023: okazało się, że zgodnie z celem wydano zaledwie 1,3% zarobionych na ETS środków. Co się stało z resztą? Rozpłynęło się w ogólnym budżecie.
Michał Tomaszkiewicz
2026-03-18, 05:49
Najważniejsze informacje w skrócie:
- 138,6 miliardy złotych przychodu: W latach 2013-2025 do polskiego budżetu wpłynęła gigantyczna kwota z licytacji uprawnień do emisji CO2, z czego aż 85% zasiliło państwową kasę w ciągu zaledwie sześciu lat.
- Tylko 1,3% na transformację: Raport NIK udowodnił, że zaledwie ułamek środków z lat 2013-2023 przeznaczono na bezpośrednią redukcję emisji, podczas gdy 98,7% rozpłynęło się w bieżących wydatkach państwa.
- Zapaść infrastruktury energetycznej: Brak inwestowania funduszy z ETS w sieci przesyłowe doprowadził do sytuacji, w której w 2024 roku operatorzy musieli odmówić przyłączenia do systemu tanich i innowacyjnych instalacji odnawialnych o gigantycznej mocy 74 gigawatów.
- Koniec kreatywnej księgowości: Zrewidowane w 2023 roku przepisy unijne bezwzględnie nakazują państwom przeznaczanie 100% dochodów z aukcji wyłącznie na 15 ściśle określonych celów klimatycznych, definitywnie odcinając możliwość łatania nimi budżetu.
Co to jest ETS, skąd się wziął i jak działa?
Europejski System Handlu Emisjami (EU ETS) został zainaugurowany w 2005 roku, będąc bezpośrednim następstwem ustaleń międzynarodowego Protokołu z Kioto. Dziś to najstarszy i największy na świecie rynek obrotu emisjami, którego fundamentalną filozofią jest zasada "zanieczyszczający płaci". W uproszczeniu: koszty niszczenia klimatu mają ponosić podmioty, które generują gazy cieplarniane.
Mechanizm ten opiera się na rynkowej zasadzie "cap-and-trade" (limituj i handluj). Oznacza to, że na szczeblu ponadnarodowym ustala się odgórny, nieprzekraczalny i systematycznie obniżany z roku na rok limit dozwolonych emisji. Limit ten wyrażany jest w tak zwanych uprawnieniach (w skrócie EUA) – jedno uprawnienie daje jego posiadaczowi prawo do wyemitowania do atmosfery dokładnie jednej tony ekwiwalentu dwutlenku węgla.
System obejmuje swoim zasięgiem około 40% całkowitych emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. Ścisłemu monitoringowi podlega ponad 16 000 stacjonarnych instalacji przemysłowych i energetycznych (w tym polskie elektrownie węglowe), 1600 operatorów lotniczych, a od 1 stycznia 2024 roku także ponad 2600 operatorów transportu morskiego.
Zasady gry są rygorystyczne i nie pozwalają na taryfę ulgową. Każda objęta systemem firma musi co roku dokładnie zmierzyć swoje emisje, potwierdzić je u niezależnych weryfikatorów, a następnie oddać (umorzyć) państwu dokładnie taką liczbę uprawnień, jaka odpowiada wygenerowanym zanieczyszczeniom. Jeśli firma tego nie zrobi, nakładane są na nią niezwykle dotkliwe kary finansowe, co gwarantuje dyscyplinę całego systemu.
Najwięksi beneficjenci systemu ETS
Zestawienie miliardowych przychodów państw członkowskich ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂.
Kto zarabia na systemie ETS i na co miały iść te pieniądze?
Beneficjentami finansowymi systemu EU ETS są budżety państw członkowskich. Od momentu debiutu systemu w 2005 roku aż do końcówki roku 2024, całkowite wpływy z licytacji uprawnień przekroczyły próg 245 miliardów euro. Skala rośnie lawinowo – w samym tylko 2023 roku przychody z aukcji na świecie wyniosły 43,6 miliarda euro, z czego "lwia część", bo aż 33 miliardy euro, trafiła bezpośrednio na konta krajowe.
W jaki sposób państwa monetyzują te uprawnienia? Mechanizm przypomina hurtowy handel. Podstawową platformą aukcyjną dla większości krajów unijnych jest Europejska Giełda Energii (EEX) w Lipsku. To tam, w systemie codziennych licytacji, ustalana jest jednolita cena za tonę emisji, którą muszą zapłacić kupujące uprawnienia firmy.
Pule uprawnień, które państwa mogą sprzedawać, nie są jednakowe. Unia Europejska dzieli 90% z nich na podstawie historycznych emisji z lat 2005-2007, co w naturalny sposób premiuje państwa z dużym, ciężkim przemysłem (jak Niemcy czy Polska). Dodatkowe 10% stanowi tak zwaną rezerwę solidarnościową, rozdzielaną pomiędzy 16 uboższych państw (w tym Polskę), aby wyrównać ich szanse w transformacji energetycznej.
Architektura prawna Unii Europejskiej od początku zakładała, że środki te nie mogą być traktowane jak zwykły podatek służący do łatania dziur w budżecie. Miały one pełnić rolę potężnego wehikułu inwestycyjnego, napędzającego dekarbonizację. W trzeciej fazie systemu (lata 2013-2020) oraz na początku czwartej, przepisy zobowiązywały państwa członkowskie do przeznaczania co najmniej 50% dochodów z aukcji na cele związane z ochroną klimatu.
W dyrektywie znalazło się jednak jedno sformułowanie, które okazało się fundamentalną luką systemową. Przepis pozwalał wydawać na klimat 50% dochodów "lub równowartość finansową tych dochodów". Przez całą dekadę ten zapis pozwalał ministrom finansów państw członkowskich na omijanie intencji prawodawcy poprzez stosowanie kreatywnej inżynierii księgowej.
W praktyce fizyczna gotówka z giełdy w Lipsku wpływała bezpośrednio na ogólne rachunki skarbu państwa, tracąc swój wyodrębniony cel. Aby zadośćuczynić wymogom sprawozdawczym z Brukseli, rządy wykazywały przed Komisją Europejską wydatki na infrastrukturę kolejową, dopłaty do termomodernizacji czy programy ochrony środowiska, które i tak były już wpisane do krajowego budżetu i finansowane z ogólnych podatków. Pieniądze z emisji służyły więc jako substytut standardowych wpływów, ułatwiając rządom finansowanie deficytów i wydatków nie mających nic wspólnego z transformacją energetyczną.
Wpływy z ETS do Polski
Historyczne zestawienie przychodów z aukcji uprawnień do emisji (2013–2025).
Szacunkowy całkowity zastrzyk gotówkowy do budżetu państwa.
| Rok | Przychody (mln EUR) | Przychody (mln PLN) | Komentarz do dynamiki rynkowej |
|---|---|---|---|
| 2013 | 244 | 1 025 | Początek III fazy systemu, okres bardzo niskich cen uprawnień (poniżej 5 EUR). |
| 2014 | 78 | 328 | Historyczny dołek przychodów wynikający z potężnej nadpodaży jednostek na rynku. |
| 2015 | 453 | 1 902 | Systematyczny wzrost wolumenu sprzedaży przy powolnej stabilizacji stawek. |
| 2016 | 136 | 585 | Ponowne, przejściowe zachwianie cen rynkowych. |
| 2017 | 506 | 2 150 | Rynek zaczyna antycypować reformy i wprowadzenie mechanizmu MSR (rezerwy stabilizacyjnej). |
| 2018 | 1 213 | 5 150 | Pierwszy wielki skok: Ceny EUA przekraczają barierę 20 EUR; dochody rosną o ponad 100%. |
| 2019 | 2 546 | 10 900 | Kontynuacja rajdu cenowego; Polska zarabia pierwszy raz ponad 10 mld PLN w skali roku. |
| 2020 | 2 731 | 12 100 | Mimo pandemii i spadku zapotrzebowania na energię, silne fundamenty regulacyjne utrzymały wpływy. |
| 2021 | 5 595 | 25 500 | Rok przełomu: Rekordowy wzrost cen EUA do poziomu ok. 80 EUR. Polska bije wszelkie rekordy wpływów. |
| 2022 | 4 737 | 21 500 | Lekka korekta wolumenowa, ale wpływy pozostają na ekstremalnie wysokim poziomie w cieniu wojny. |
| 2023 | 5 400 | 24 400 | Historyczne maksimum nominalne przed wejściem w fazę korekty cenowej. |
| 2024 | 3 843 | 16 600 | Korekta rynkowa: spadek cen uprawnień do poziomu ok. 65 EUR. |
| 2025 | 3 850 | 16 630 | Stabilizacja wpływów. Ceny uprawnień utrzymują się w trendzie bocznym przy wysokim wolumenie aukcji. |
| SUMA | ~31,3 mld | ~138,6 mld | Łączny skumulowany wpływ do budżetu państwa od 2013 roku. |
Ile na ETS zarobiła Polska i dlaczego wpływy biły rekordy za rządów PiS?
W latach 2013-2025 do polskiego budżetu wpłynęło z tytułu licytacji uprawnień około 138,6 miliardów złotych (ok. 31,3 mld euro). Analiza historyczna pokazuje jednak, że pieniądze te nie płynęły do kasy państwa równomiernym strumieniem. Aż 85% wszystkich dochodów, jakie Polska uzyskała z systemu od 2013 roku, zasiliło budżet w ciągu zaledwie sześciu lat, czyli w okresie 2019-2024.
Absolutna większość z tych 138 miliardów złotych przypadła na okres rządów Mateusza Morawieckiego. W samym tylko 2023 roku przychody państwa z ETS osiągnęły historyczne maksimum, wynosząc 24,4 mld zł. System ten stał się jednym z najpotężniejszych fundamentów finansowych państwa, zyskując wagę porównywalną z wpływami z podatku CIT od wszystkich firm działających w kraju. Skąd wzięły się tak astronomiczne kwoty na kontach Ministerstwa Finansów? Złożyły się na to dwa główne czynniki.
Pierwszym z nich jest struktura polskiej gospodarki. Krajowy System Elektroenergetyczny wciąż opiera się na spalaniu węgla kamiennego i brunatnego. Zjawisko to sprawia, że w 2024 roku intensywność emisji polskiej produkcji prądu potrafiła dobijać w skrajnych momentach do 666 gramów ekwiwalentu dwutlenku węgla na kilowatogodzinę, co stanowi niechlubny rekord w skali całej Unii Europejskiej. Ponieważ polskie elektrownie węglowe generują tak potężny ślad węglowy, muszą codziennie dokupować w Lipsku miliony uprawnień. Ten wysoki popyt napędza ceny uprawnień, co bezpośrednio przekłada się na wyższe zyski państwa licytującego te uprawnienia, ale jednocześnie drastycznie winduje hurtowe ceny prądu, obciążając ostatecznie rachunki konsumentów i firm.
Drugim, niemniej istotnym powodem rekordowych zysków budżetowych była suwerenna decyzja polityczna polskiego rządu dotycząca sposobu uczestnictwa w systemie ETS w latach 2021-2030. Unia Europejska, mając na uwadze trudności państw z modernizacją starej infrastruktury, utrzymała specjalny mechanizm (tzw. derogację z Artykułu 10c Dyrektywy ETS). Przepis ten dawał państwom o niższym PKB prawo do bezpłatnego rozdania swoim producentom energii do 40% puli uprawnień. Warunkiem skorzystania z tej opcji było przeznaczenie zaoszczędzonych przez elektrownie pieniędzy na twarde inwestycje w unowocześnienie infrastruktury.
Państwa takie jak Węgry, Rumunia czy Bułgaria zaaplikowały o ten mechanizm, zabezpieczając darmowe alokacje dla swojego przemysłu energetycznego. Rząd PiS podjął jednak skrajnie odmienną decyzję: w pełni i bezwarunkowo zrezygnował z darmowych przydziałów dla sektora. Zamiast tego polecono Komisji Europejskiej skierowanie całej polskiej puli – wynoszącej ponad 273,2 miliona uprawnień – bezpośrednio pod młotek na platformę aukcyjną EEX.
Skutkiem tej decyzji było radykalne zwiększenie wpływów gotówkowych do centralnego budżetu państwa. Ceną za ten budżetowy zysk było jednak pozbawienie państwowych spółek energetycznych darmowych uprawnień. Zamiast dysponować środkami na budowę nowoczesnych źródeł energii, spółki te musiały zaciągać wielomiliardowe kredyty na wolnorynkowy zakup uprawnień z giełdy.
Co można kupić za 138,6 mld zł?
Zaktualizowana symulacja: Gdybyśmy wydali skumulowaną 13-letnią pulę z systemu ETS (2013-2025) wyłącznie na jedną technologię:
Tyle wpłynęło do polskiego budżetu z aukcji CO₂. Kwota ta niemal pokrywa medianę kosztów pierwszej elektrowni jądrowej.
Elektrownia jądrowa
Przy budżecie 138,6 mld zł jesteśmy w stanie sfinansować budowę pierwszej elektrowni na Pomorzu (3,75 GW) w pełnym zakresie, uwzględniając górne widełki kosztowe, bez kredytów komercyjnych.
Farmy wiatrowe na morzu
To o 50% więcej niż cel rządu na 2030 rok (5,9 GW). Kwota pozwala na stworzenie potężnej bazy energetycznej na Bałtyku.
Wiatraki na lądzie
Taki zastrzyk energii to ponad dwukrotne zwiększenie obecnego potencjału lądowego Polski, co drastycznie obniżyłoby ceny prądu.
Wielkoskalowa fotowoltaika
Za tę kwotę moglibyśmy zrealizować blisko trzykrotność obecnej łącznej mocy słońca w Polsce (stan na 2024).
Pompy ciepła dla obywateli
Darmowy montaż nowoczesnych systemów w ponad połowie wszystkich domów jednorodzinnych w Polsce, całkowicie eliminując smog węglowy.
Termomodernizacja budynków
Kompleksowe ocieplenie, wymiana okien i dachów, co trwale zabezpieczyłoby miliony Polaków przed wysokimi kosztami ogrzewania.
Na co wydano te pieniądze? Ustalenia Najwyższej Izby Kontroli
Skoro do budżetu państwa trafiały rekordowe kwoty rzędu dziesiątek miliardów złotych rocznie, w naturalny sposób pojawia się pytanie o efekty tych inwestycji. Odpowiedź przyniosła obszerna kontrola przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK), której druzgocący raport opublikowano pod koniec października 2024 roku. Kontrolerzy wzięli pod lupę gospodarkę finansową państwa w zakresie środków pozyskanych z ETS na przestrzeni ponad dekady (lata 2013-2023).
Wnioski z audytu są jednoznaczne. Z puli niemal 100 miliardów złotych zarobionych w kontrolowanym okresie, zaledwie ułamek – dokładnie 1,3% całej tej sumy – został przez agendy rządowe przekazany w sposób bezpośredni i wyizolowany na inwestycje dedykowane fizycznej redukcji emisji gazów cieplarnianych. Co stało się z resztą tych gigantycznych środków? Ponad 98,7% bezpośrednich pieniędzy z uprawnień węglowych rozpłynęło się w wydatkach bieżących państwa. Jak wskazuje raport, finansowano z nich prawdopodobnie (rząd dysponował większym budżetem, ale pieniądze nie były "znaczone" i nie można było ich śledzić) między innymi program 500 Plus, zbrojenia, emerytury oraz standardową infrastrukturę budowlaną.
Technicznie było to możliwe dzięki systematycznemu nadużywaniu unijnego pojęcia "równowartości w wartości finansowej". Ponieważ przez blisko dekadę kolejne rządy nie powołały do życia wydzielonego Funduszu Transformacji Energetyki (FTE), który chroniłby te środki, pieniądze z lipskiej giełdy trafiały do ogólnego budżetu państwa. Aby formalnie zadowolić Komisję Europejską, sztucznie ewidencjonowano pod wpływy z ETS wydatki na kolej, zieleń miejską czy programy ochrony przyrody. Były to projekty, które i tak musiałyby zostać sfinansowane ze zwykłych podatków. NIK podsumował ten proceder wprost, wskazując na nierzetelność w sprawozdaniach przesyłanych do Brukseli, ale przyznając, że nie doszło do złamania przepisów.
Brak celowych inwestycji z funduszy ETS wywołał w polskiej gospodarce dramatyczne konsekwencje, które uderzyły ze zdwojoną siłą w 2024 roku. Podczas gdy inne państwa europejskie lwią część swoich zysków pompowały w rozbudowę sieci przesyłowych i magazynowanie energii (na co w skali UE wydano 9,7 mld euro w 2023 r.), w Polsce te inwestycje drastycznie zaniedbano.
Efektem tego zaniechania jest obecna zapaść infrastruktury. Z powodu "wąskich gardeł" i archaicznych sieci, polscy operatorzy dystrybucyjni musieli w 2024 roku odmówić przyłączenia nowo powstających instalacji odnawialnych o mocy 74 gigawatów (GW). Dla porównania, całkowita aktywna moc wszystkich elektrowni w polskim systemie wynosi około 72 GW. Odrzucenie tak potężnej ilości taniego prądu ze słońca i wiatru zmusza polską energetykę do dalszego spalania drogiego węgla, a polskie społeczeństwo – do dalszego opłacania rachunków za gigantyczne zakupy uprawnień na giełdzie.
Ile kosztuje prąd z różnych źródeł?
Porównanie szacunkowych kosztów wytworzenia 1 kWh energii elektrycznej w Polsce. Najtańsze są odnawialne źródła energii i planowana energetyka jądrowa.
🔥 Elektrownie węglowe
💨 Elektrownie gazowe
🌊 Morskie farmy wiatrowe
⚛️ Elektrownia jądrowa
(szacunki)☀️ Farmy fotowoltaiczne
🌬️ Farmy wiatrowe na lądzie
Koniec obchodzenia systemu. Co zmieniają nowe unijne przepisy?
Narastająca frustracja Komisji Europejskiej kreatywną księgowością państw członkowskich (nie tylko Polski) doprowadziła do radykalnej zmiany prawa. W maju 2023 roku przyjęto nową dyrektywę (część pakietu "Fit for 55"), która bezpowrotnie zlikwidowała lukę prawną pozwalającą na łatanie budżetowych dziur. Zrewidowane przepisy usunęły miękkie sformułowania o "równowartości finansowej" i wprowadziły kategoryczny, bezwzględny wymóg: obecnie 100% dochodów z aukcji uprawnień (które nie zasilają budżetu centralnego UE) musi być przeznaczane wyłącznie na cele ściśle związane z ochroną klimatu i transformacją.
Aby ostatecznie uszczelnić system i uniemożliwić rządom wliczanie do tej puli standardowych wydatków, Unia Europejska narzuciła nową, zharmonizowaną taksonomię. Środki z ETS mogą być teraz wydawane wyłącznie w ramach 15 precyzyjnie określonych kategorii inwestycyjnych. Obejmują one między innymi: rozbudowę sieci przesyłowych i wielkoskalowych magazynów energii, głęboką termomodernizację budynków mieszkalnych (np. rozwój pomp ciepła), elektryfikację kolei i transportu publicznego, a także dekarbonizację przemysłu ciężkiego. Każdy wydatek musi być spójny z krajowymi planami transformacji i podlega rygorystycznemu, corocznemu raportowaniu do Brukseli, a sfinansowane inwestycje muszą być oznaczane unijnym logotypem.
Dodatkowo, z myślą o nadchodzącym rozszerzeniu opłat emisyjnych na sektory budownictwa i transportu drogowego (tzw. system ETS 2), przepisy przewidują silne mechanizmy osłonowe. Wpływy z licytacji zasilą powołany od 2026 roku Społeczny Fundusz Klimatyczny. Jego nadrzędnym celem będzie chronienie najbardziej wrażliwych obywateli i gospodarstw domowych przed szokami cenowymi oraz kosztami nadchodzącej, drugiej fali dekarbonizacji.
Źródlo: PolskieRadio24.pl/Michał Tomaszkiewicz
Skąd to wiemy? Jak to ustaliliśmy?
Podczas pisania tego artykułu korzystaliśmy z oficjalnych dokumentów, audytów państwowych oraz unijnego prawodawstwa. Poniżej znajduje się lista głównych źródeł, z których zaczerpnęliśmy dane i liczby:
Kontrole i instytucje państwowe:
- Najwyższa Izba Kontroli (NIK): Ustalenia z oficjalnego raportu opublikowanego pod koniec października 2024 r., podsumowującego audyt gospodarki finansowej państwa względem środków pozyskanych z ETS w latach 2013-2023.
- Ministerstwo Finansów (MF) oraz Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE): Zestawienia historycznych wpływów budżetowych z tytułu aukcji uprawnień rok po roku.
- Ministerstwo Klimatu i Środowiska: Oficjalne stanowisko i publiczne wypowiedzi obecnej szefowej resortu, Pauliny Hennig-Kloski, oceniające dotychczasową politykę wydatkową.
Prawo i instytucje Unii Europejskiej:
- Komisja Europejska i Europejska Agencja Środowiska (EEA): Zweryfikowane raporty dotyczące globalnych przychodów poszczególnych państw członkowskich.
- Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady: Pierwotne ramy prawne regulujące zasady funkcjonowania systemu i wydatkowania środków (w tym Artykuł 10).
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z 10 maja 2023 roku: Zrewidowane przepisy w ramach pakietu "Fit for 55", wprowadzające twardy obowiązek przeznaczania 100% dochodów z licytacji na cele klimatyczne.
Dane rynkowe i analizy eksperckie:
- Europejska Giełda Energii (EEX) w Lipsku: Bilanse roczne i dane transakcyjne z platformy aukcyjnej, na której państwa sprzedają swoje uprawnienia.
- Niezależne instytucje badawcze (Think-tanki): Analizy dotyczące nadpodaży uprawnień i wydatków państw opracowane m.in. przez holenderski CE Delft , brukselski Bruegel oraz raporty sektorowe Cleantech for Europe.