Jak wlać życie w Partnerstwo Wschodnie? Jest plan polskiego think tanku

Inicjatywa Partnerstwa Wschodniego w tym roku obchodzi dziesięciolecie. Unia Europejska powinna przeprowadzić bilans i wprowadzić nowe rozwiązania wobec państw sąsiadujących z nią na wschodniej flance. Wiele pomysłów w tej kwestii, ale też diagnozę możliwych przeszkód w rozwoju Partnerstwa, przedstawia nowo wydany raport Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

PRZECZYTAJ CAŁY RAPORT POLSKIEGO INSTYTUTU SPRAW MIĘDZYNARODOWYCH: Wizja rozwoju Partnerstwa Wschodniego po 2020 roku. Raport PISM.pdf

Z okazji 10-lecia inicjatywy Partnerstwa Wschodniego mają miejsce dyskusje na temat bilansu wzajemnej współpracy i planów na przyszłość. Autorzy raportu ”Wizja rozwoju Partnerstwa Wschodniego po 2020 roku”, eksperci Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych postulują, że po 10 latach funkcjonowania programu Unia Europejska powinna przedstawić nową ofertę, aby zachęcić wschodnich partnerów do współpracy i dalszego uczestnictwa w Partnerstwie Wschodnim.

Zapowiedź‼️ 📢 W poniedziałek na konferencji "Eastern Partnership at 10: Appraisal and Prospects" będzie premiera Raportu @PISM_Poland poświęconego Partnerstwu Wschodniemu. Piszemy https://t.co/PEuzsSb8AH. o możliwościach, jakie daje ta inicjatywa dla UE i państw szóstki. pic.twitter.com/ehyiAS8l8R

Lepsze dopasowanie pomocy finansowej

Autorzy raportu postulują, że konieczne jest lepsze dopasowanie pomocy finansowej Unii do potrzeb państw Partnerstwa Wschodniego w oparciu o realistyczne uwarunkowania – według nich obecnie UE często formułuje wobec nich zbyt ambitne oczekiwania co do reform, nie oferując adekwatnej pomocy.

Wskazano, że potrzebne jest zwiększenie finansowania UE na rzecz realizacji standardów bezpieczeństwa żywności, by móc zwiększać wymianę handlową.

Program Partnerstwa Wschodniego w ocenie PISM powinien stać się faktycznie "partnerski" i w większym stopniu odzwierciedlać potrzeby państw PW, z tego względu należy rozwijać współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa, walki z rosyjską propagandą oraz inwestycji w infrastrukturę.

Koniec z wysokimi opłatami za roaming?

Zaproponowano, by zaangażować się w działania, które przyniosą bezpośrednio odczuwalne rezultaty dla społeczeństw regionu, jak np. zniesienie opłat roamingowych za rozmowy z UE. Unia Europejska powinna poprawić swoją komunikację ze społeczeństwem, wspierać działania lokalne oraz zwiększyć wsparcie dla mniejszych organizacji pozarządowych z prowincji.

Kolejne obszary rynku do liberalizacji

Propozycja PISM zakłada, że w perspektywie długofalowej Unia Europejska może obiecać liberalizację kolejnych obszarów rynku wewnętrznego UE, np. usług (np. rozszerzenie katalogu usługodawców objętych swobodą działalności w Unii Europejskiej), rynku cyfrowego (np. ujednolicenie standardów w dziedzinie przesyłania danych) czy uznawalności kwalifikacji zawodowych.

Prawa człowieka i wolności

W raporcie PISM  podkreślono, że pomoc UE na rzecz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, demokracji i dobrego rządzenia jest bardzo istotna w regionie PW, choć boryka się z wieloma problemami – żadne z państw PW nie jest dobrze funkcjonującą demokracją, a w niektórych państwach, w Mołdawii czy w Azerbejdżanie, nastąpił regres w dziedzinie przestrzegania podstawowych wolności.

Zaznaczono także, że wyzwaniem dla kształtowania oferty PW jest bardzo zróżnicowany w zależności od państwa stopień woli politycznej do przeprowadzania reform.

PISM o modelach integracji

W ocenie autorów raportu PISM żaden z modeli integracji UE z państwami trzecimi (np. norweski) nie jest możliwy do przyjęcia w całości w regionie PW. Oceniono, że w obecnej sytuacji UE może zaproponować pogłębienie integracji długofalowo tylko w kilku obszarach, np. w dziedzinie usług, także finansowych, rynku cyfrowego czy uznawalności kwalifikacji zawodowych. Dopiero kiedy państwa PW wykażą satysfakcjonujący poziom wdrażania umów stowarzyszeniowych oraz postępu w kwestii demokracji i dobrego rządzenia, będą miały argumenty w UE, aby domagać się znacznego zwiększenia zakresu liberalizacji czterech swobód rynku wewnętrznego – ocenia raport.

Kto będzie odpowiadał za politykę zagraniczną i politykę sąsiedztwa UE?

W raporcie instytutu zwrócono uwagę, że nowa kadencja instytucji unijnych w 2019 roku stanowi szansę na opracowanie nowej wizji Partnerstwa Wschodniego po 2020 roku, o ile stanowiska wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz komisarza odpowiedzialnego za politykę sąsiedztwa obejmą urzędnicy zainteresowani rozwojem unijnej polityki wschodniej.

Ograniczenia polityczne

PISM uznaje, że znacznymi ograniczeniami w przyjęciu ambitnej wizji rozwoju PW będą stanowisko Niemiec sprzeciwiających się większym modyfikacjom PW oraz perspektywa wyjścia z UE Wielkiej Brytanii, propagującej aktywną unijną politykę we wschodnim sąsiedztwie.

Aby zyskać aprobatę członków Unii wobec dalszego rozwoju PW, celem nowej oferty należy uczynić głównie lepszą realizację umów handlowych i zwiększenie unijnych inwestycji w regionie – zaznaczono.

Realizacja umów i nowe formaty

Jak proponuje PISM, w krótszym okresie celem PW powinno być wspomaganie państw stowarzyszonych i Armenii w realizacji podpisanych umów z Unią oraz zawarcie porozumień ramowych o współpracy i maksymalizowanie współpracy sektorowej (zwłaszcza inwestycyjnej) z Azerbejdżanem i Białorusią.

"Specjalna oferta", jaka proponuje PISM dla państw stowarzyszonych (Gruzja, Mołdawia, Ukraina), zakłada podniesienie rangi relacji UE z państwami stowarzyszonymi – utworzenie nowego formatu politycznego zrzeszającego Gruzję, Mołdawię i Ukrainę oraz członków UE i organizowanie spotkań w randze ministrów spraw zagranicznych.

Założono też lepsze dopasowanie unijnej pomocy do potrzeb państw stowarzyszonych poprzez np. powołanie instrumentu wspomagającego realizację umów o pogłębionych i kompleksowych strefach wolnego handlu (DCFTA). Zaproponowano też dbanie o wzajemną współpracę Gruzji, Mołdawii i Ukrainy.

Jeśli chodzi o agendę dla wszystkich sześciu państw Partnerstwa Wschodniego (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia, Ukraina), PISM proponuje takie działania jak zwiększenie nakładów finansowych na rzecz realizacji kluczowych projektów infrastrukturalnych, poprawa absorpcji funduszy inwestycyjnych, walka z dezinformacją, zagrożeniami hybrydowymi, wzmocnienie komunikacji strategicznej, wspieranie reform istotnych dla społeczeństw, szczególnie w kwestii rynku cyfrowego, rozwój mobilności i działań dla młodzieży.

Zaproponowano wzmocnienie organizacji pozarządowych – zwiększenie wykorzystania środków unijnych przez mniejsze i lokalne organizacje pozarządowe z regionu PW.

Długofalowa wizja rozwoju PW po 2020 roku według PISM zakładałaby liberalizację niektórych usług (w tym finansowych), dołączenie państw stowarzyszonych do jednolitego obszaru płatności w euro, pogłębienie integracji w dziedzinie rynku cyfrowego, np. w zakresie przesyłu danych, oraz rozszerzanie swobody przepływu pracowników wykwalifikowanych poprzez zawieranie umów z UE o wzajemnej uznawalności kwalifikacji w wybranych sektorach gospodarki.

Diagnoza sytuacji i wyzwania

W raporcie zaznaczono, że wyzwaniem pozostaje przeprowadzenie reform strukturalnych.

"Przeszkodą jest sytuacja wewnętrzna w tych państwach. Białoruś i Azerbejdżan są reżimami autorytarnymi, niechętnymi reformom, a pozostałe kraje PW charakteryzują się powiązaniami oligarchicznymi oraz korupcją, które hamują przeprowadzanie zmian. Region nie jest stabilny politycznie, choć wybuchające regularnie protesty społeczne dają nadzieję na demokratyzację. Mimo że rewolucja godności na Ukrainie nie doprowadziła do zmiany systemu, przyniosła częściową wymianę elit oraz przyczyniła się do podjęcia niektórych reform, jak w obszarze decentralizacji bądź sektora gazowego. Pozytywnym przykładem jest Armenia. Koalicja Mój Krok Nikola Paszyniana uzyskała konstytucyjną większość w przedterminowych wyborach parlamentarnych w grudniu 2018 roku. Daje mu to mandat do przeprowadzenia systemowych zmian w państwie i budzi nadzieję na rzeczywistą naprawę skorumpowanych i klanowo-oligarchicznych instytucji" – czytamy w raporcie.

Wzrost zagrożenia ze strony Rosji

PISM zaznacza, że wspólnym mianownikiem dla wszystkich państw PW jest oczekiwanie wsparcia od UE w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, walki z rosyjską propagandą oraz zwiększenia unijnych inwestycji. Dla wszystkich państw PW wyzwaniem pozostają rewizjonistyczne działania Rosji w regionie. Wydarzenia z ostatnich lat, aneksja Krymu, wojna w Donbasie pokazały, że Rosja może posunąć się do działań wojskowych dla realizacji swojej polityki, a państwa PW ciągle traktowane są przez nią jako strefa wyłącznych wpływów.

W związku ze wzrostem poczucia zagrożenia państwa PW intensyfikują współpracę z UE w zakresie bezpieczeństwa, zwalczania zagrożeń hybrydowych i przeciwdziałania dezinformacji.

Konkretne plany i zachęty

W raporcie zaznaczono, iż w najbliższej perspektywie celem PW powinno być wspomaganie państw stowarzyszonych i Armenii w realizacji podpisanych umów z Unią, a wobec Azerbejdżanu i Białorusi – zawarcie porozumień ramowych oraz maksymalizowanie współpracy sektorowej, szczególnie inwestycyjnej.

Wdrażanie umów wymaga od państw PW znacznego wysiłku w przeprowadzaniu reform, któremu nie towarzyszą ani obietnica perspektywy członkostwa, ani fundusze strukturalne na realizację kosztownych reform. Dlatego Unia powinna przedstawić nową ofertę, aby zachęcić państwa do współpracy i dalszego uczestnictwa w PW, zwłaszcza w wymiarze wielostronnym.

W raporcie zalecono państwom stowarzyszonym, by utworzyły format na kształt Grupy Wyszehradzkiej, tzw. Grupę Stowarzyszoną. Umożliwi to prezentowanie jednolitego stanowiska w sprawie zmian w PW wobec UE. Państwa te powinny przyswoić sobie sposoby działania w UE, tzn. składanie propozycji w oparciu o koalicje regionalne, co pozwoli zwiększyć siłę ich oddziaływania.

Wskazano na wagę infrastruktury. Zaproponowano także powołanie nowego instrumentu i podwyższenie dotychczasowego finansowania na rzecz realizacji priorytetowych projektów infrastrukturalnych (np. transportowych, energetycznych).

W tej kadencji układ sił we władzach UE nie był korzystny

W raporcie Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych zauważono, że w tej kadencji instytucji UE układ sił nie był korzystny dla rozwijania programu partnerstwa – wysoka przedstawiciel Federica Mogherini i komisarz Johannes Hahn nie byli szczególnie zainteresowani rozwojem PW.

"W listopadzie 2015 roku w rewizji europejskiej polityki sąsiedztwa, w skład której wchodzi PW, doprowadzili do zmiany jej założeń. Głównym celem UE miała być stabilizacja sąsiedztwa poprzez rozwój współpracy w dziedzinie gospodarki, migracji i bezpieczeństwa, a nie demokratyzacja. O ile taka zmiana odzwierciedlała potrzeby w południowym sąsiedztwie, w przypadku Partnerstwa Wschodniego oznacza ryzyko zmniejszenia ambicji UE w zakresie transformacji regionu. Co więcej, w ramach negocjacji nowego unijnego budżetu na lata 2021–2027 Mogherini i Hahn przygotowali rozporządzenie na temat nowego instrumentu finansowego obejmujące region sąsiedzki, które może mieć niekorzystne konsekwencje dla regionu PW. Po pierwsze, zakłada ono likwidację odrębności Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (EIS), głównego źródła finansowania w regionie PW, i włączenie go do nowego, globalnego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (ISWMR)" - czytamy w raporcie.

Państwa UE a Partnerstwo Wschodnie

PISM zauważa, że na poziomie Rady Unii Europejskiej czynnikiem hamującym rozwój Partnerstwa Wschodniego jest grupa państw członkowskich (m.in. Austria, Francja, kraje Beneluksu, Włochy) sceptycznych wobec dalszego rozszerzenia UE o państwa PW lub zainteresowanych bardziej rozwojem relacji z południowym sąsiedztwem niż ze wschodem.

Zaznaczono, że Francja, Austria, kraje Beneluksu i Holandia, ale także Niemcy, były przeciwne procesowi liberalizacji wizowej, a obecnie naciskają na stosowanie surowej warunkowości co do realizacji tych umów.

- W interesie tej grupy państw jest natomiast wspólne popieranie inicjatyw UE (oznaczające zgodę na przeznaczenie środków finansowych na takie cele) w zakresie poprawy otoczenia inwestycyjnego w regionie Partnerstwa Wschodniego, w tym np. realizacji odpowiednich przepisów DCFTA. Część państw sceptycznych wobec PW ma relatywnie wysokie inwestycje w niektórych krajach PW. Dla przykładu Austria jest jednym z głównych inwestorów na Białorusi, a przed 2013 rokiem na Ukrainie, choć w związku z jej niestabilną sytuacją austriackie inwestycje zmniejszyły się prawie pięciokrotnie w ciągu ostatnich czterech lat - zaznaczono. Największe znaczenie dla kształtowania stanowiska grupy państw sceptycznych dla PW ma Francja - stwierdza raport.

Ze strony UE największe znaczenie dla przyszłości PW ma stanowisko Niemiec, które są liderem w kształtowaniu unijnej polityki wschodniej - podkreślono. Zaznaczono jednak, że Berlin przedstawia tutaj liczne ograniczenia. - Po pierwsze, nie popierają akcesji państw PW do UE – są przeciwne wszelkim deklaracjom politycznym sugerującym rozszerzenie UE o ten region oraz rozwojowi PW w kierunku, który by to umożliwił. Po drugie, uważają, że dalszy rozwój PW nie może prowadzić do osłabienia ich kontaktów z Rosją, dlatego nie zgadzają się na pogłębianie współpracy w ramach PW w dziedzinie bezpieczeństwa, idącej dalej niż bezpieczeństwo cywilne - oceniono w raporcie.

***

Więcej w tekście raportu. Wizja rozwoju Partnerstwa Wschodniego po 2020 roku.pdf

Autorami raportu Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych są Jakub Benedyczak, Anna Maria Dyner, Lidia Gibadło,
Elżbieta Kaca, Jakub Pieńkowski, Daniel Szeligowski.

Na podstawie raportu PISM agkm/PolskieRadio24.pl