Backstop i chaos wokół brexitu. Dlaczego nie ma umowy, czym grozi twardy brexit i jakie są scenariusze?

- Nikt dokładnie nie wie, jakie mogą być pełne konsekwencje twardego brexitu  - mówi Przemysław Biskup z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. Zaznacza, że wyjście z UE bez umowy oznacza ustanie ram prawnych dotychczasowej współpracy UE i Wielkiej Brytanii bez ustanowienia nowych.

Tworzy się plany ewentualnościowe – na przykład dotyczące ruchu lotniczego. - Najprawdopodobniej, jeśli dojdzie do twardego brexitu, to komunikacja lotnicza będzie utrzymana między Wielką Brytanią a konkretnymi punktami w UE. Brytyjskie linie lotnicze najprawdopodobniej nie będą mogły jednak operować na terenie UE, między portami UE. Będą trudności przy przekraczaniu granicy czy związane z przepływem danych. To dotyczy handlu internetowego, czy przepływu danych w ramach systemu Schengen. Brytyjczycy prawdopodobnie wstrzymają też płatności na rzecz UE – stwierdził nasz rozmówca.

Jak dodał, nie wszystko jeszcze jest rozstrzygnięte i sprawy mogą potoczyć się w zupełnie innym kierunku – możliwe jest nawet referendum w sprawie odwołania brexitu.

W rozmowie więcej o możliwych scenariuszach, mechanizmie backstopu, o tym że narzuca on kształt przyszłych relacji UE i Londynu, i o kwestii irlandzkiej, która silnie wpływa na warunki brexitu, a także o  propozycji przedstawionej przez ministra spraw zagranicznych Jacka Czaputowicza.

REKLAMA

***

PolskieRadio24.pl: Na czym polega propozycja ministra spraw zagranicznych Jacka Czaputowicza, dotycząca Brexitu?

Przemysław Biskup, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych: Minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz zaproponował uzupełnienie protokołu irlandzkiego do umowy o wyjściu Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej o klauzulę wygaszającą jego działanie po 5 latach od uruchomienia procedury awaryjnego zarządzania granicą lądową na wyspie Irlandii, czyli tzw. backstopu.

Mechanizm ten ustanowiono z powodu oceny, że w przypadku upływu okresu przejściowego przewidzianego w ww. umowie z końcem 2020 r. przed podpisaniem umowy o docelowych relacjach unijno-brytyjskich na granicy na wyspie Irlandii, konieczne byłoby ustanowienie tradycyjnej infrastruktury i kontroli granicznych.

Tzw. twarda granica byłaby jednak bardzo kontrowersyjna na Zielonej Wyspie z powodu politycznych konsekwencji związanych z historią podziału wysypy na część irlandzką i brytyjską oraz historii konfliktu w Irlandii Północnej na tym tle. Stawką jest zatem z jednej strony proces pokojowy w Irlandii Północnej  i relacje brytyjsko-irlandzkie, z drugiej zaś zawarcie unijno-brytyjskiej umowy ws. brexitu.

REKLAMA

W Zjednoczonym Królestwie opór znaczącej części polityków i opinii publicznej budzi wizja podziału ich kraju granicą celną i regulacyjną oraz przyszłość samodzielnej brytyjskiej polityki handlowej po brexicie z uwagi na kwestię bezterminowej harmonizacji celnej i regulacyjnej z UE przewidzianej w mechanizmie backstopu. Obecnie ważą się z tego powodu losy porozumienia unijno-brytyjskiego ws. brexitu i jednym z najbardziej prawdopodobnych scenariuszy jest wyjście Wielkiej Brytanii z UE bez umowy. Wciąż jednak są możliwe inne scenariusze, łącznie z nowym referendum. Od 29 stycznia Wielką Brytanię czeka cała seria głosowań parlamentarnych w tej sprawie.

To głównie z powodu backstopu posłowie brytyjscy odrzucili umowę wynegocjowaną z Unią Europejską. Propozycja ministra Jacka Czaputowicza to próba wyjścia z impasu. Szef MSZ zaproponował, by ograniczyć czas stosowania tego mechanizmu, aby ułatwić ratyfikację umowy o wyjściu z UE w Wielkiej Brytanii. Taki kompromis jednocześnie zagwarantowałby uratowanie mechanizmu backstopu (szczegółowe ustalenia zajmują ponad 180 stron) wraz z całą kompleksową umową o wyjściu, przed zagrożeniem w postaci braku jej ratyfikacji i w rezultacie brytyjskiego wyjścia z UE bez umowy.

Wyjście bez umowy oznacza bowiem nie tylko obowiązek prawny niezwłocznego przywrócenia ”twardej granicy” na wyspie Irlandii, ale także brak podstaw prawnych do współpracy unijno-brytyjskiej na bardzo wielu innych polach i brak uregulowania rozliczeń finansowych i okresu przejściowego. Wszystkie strony mają więc interes w uniknięciu brexitu bez porozumienia.

Czy oświadczenie Theresy May po porażce głosowania w sprawie umowy brexitowej coś wnosi do kwestii brexitu i czy daje nam jakieś wskazówki na temat tego, jak rozwinie się sytuacja?

Oświadczenie brytyjskiej premier Theresy May dostarcza nam pewnych wskazówek. Jej plan zakłada wykorzystanie presji czasu. To osobisty plan May – bowiem w rządzie wciąż toczą się gorące dyskusje, co robić. Premier próbuje użyć presji czasu, by skłonić i swoją partię, i UE do ustępstw.  Wiadomo, że May potrzebuje uzyskać ustępstwa w sprawie granicy irlandzkiej – propozycja ministra Jacka Czaputowicza to pierwszy sygnał, że po stronie UE może zaistnieć gotowość do wsparcia premier May w jej walce o ratyfikację porozumienia z UE. Jednak inni przywódcy UE na razie odrzucili inicjatywę Czaputowicza. Strategia May skupia się na odzyskaniu głosów posłów z własnej partii. Widać brak jej wiary w skuteczność porozumienia ponadpartyjnego. To motywuje Partię Pracy, by zachowała opozycyjną postawę, która opiera się na wsparciu dla miękkiego brexitu. Biorąc to pod uwagę, May ma  bardzo możliwości okoliczności działania.

REKLAMA

Problemem, którym Theresa May chciałaby się jednak zająć, jest zatem granica irlandzka. Czyli propozycja MSZ to niejako dłoń wyciągnięta jej stronę, bodziec, który pozwoli rozpocząć dyskusję i osiągnąć porozumienie?

Jeśli dobrze rozumiem intencje prof. Jacka Czaputowicza, jest on zwolennikiem ocalenia porozumienia unijno-brytyjskiego z 25 listopada i pozytywnie ocenia tę umowę, jak też protokół irlandzki.

Dostrzega on jednak, że fakt bezterminowego obowiązywania protokołu irlandzkiego jest podstawową przeszkodą ratyfikacyjną po stronie brytyjskiej. Stąd propozycja aby rozważyć ograniczenie czasowe obowiązywania tego protokołu, po to aby ułatwić jego ratyfikację wraz z samą umową. Wyjście Wielkiej Brytanii z UE bez porozumienia byłoby poważnym problemem dla wszystkich państw – choć najbardziej dla Wielkiej Brytanii i dla Irlandii.

W jaki sposób uregulowano sprawy Irlandii w umowie brexitowej?

Z jednej strony Wielka Brytania chce wyjść ze struktur UE, z drugiej strony tzw. niewidzialna granica na wyspie Irlandii opiera się na tym, że oba państwa należą do Unii Europejskiej. Prawo UE zapewnia swobodę przepływu osób i towarów w ramach jednolitego rynku.

Problem polega na tym, że proces pokojowy zapoczątkowany pod koniec lat 1990. porozumieniem wielkopiątkowym i następnie porozumieniem z St. Andrews, zależy od kontynuacji tzw. niewidzialnej granicy. Na granicy tej nie ma infrastruktury w postaci ogrodzeń czy punktów kontrolnych, ale jest ona wciąż realna jako granica podatkowa, walutowa, regulacyjna -  dzieli ona dwie odrębne jurysdykcje państwowe.

REKLAMA

Rozwiązanie opisane w traktacie o wyjściu z UE ma zawierać dwustopniowy mechanizm. Po pierwsze, w przypadku niepodpisania umowy między Wielką Brytanią a UE do końca okresu przejściowego (do końca 2020 roku), całe Zjednoczone Królestwo wejdzie w unię celną z UE do czasu podpisania docelowego porozumienia. Unia celna byłaby połączona z unią regulacyjną w zakresie dużej części spraw środowiskowych, pracowniczych, społecznych, pomocy publicznej etc. Irlandia Północna miałaby rozszerzony zakres unii regulacyjnej.

Natomiast gdyby docelowa rozmowa przewidywała luźniejszy związek między UE a Wielką Brytanią, np. porozumienie o wolnym handlu, a nie unię celną, to Irlandia Płn. pozostałaby na stałe w obszarze oddziaływania UE. To drugi stopień. To oznaczałoby konieczność utworzenia granicy celnej i regulacyjnej na Morzu Irlandzkim – między Wielką Brytanią a Irlandią Północną. W Wielkiej Brytanii budzi to napięcia, a dla unionistów północnoirlandzkich to symbol stopniowego przejmowania Irlandii Płn. przez Republikę Irlandii - zjednoczenia wyspy ”tylnymi drzwiami”. A unioniści nie chcą tego zjednoczenia, ponieważ czują się Brytyjczykami.

Słabość mechanizmu opisanego w protokole irlandzkim polega także na tym, że porozumienie wielkopiątkowe uznaje prawo do samostanowienia Irlandii Północnej. Oznacza ono, że ludność powinna być konsultowana w drodze referendum w przypadku poważniejszych zmian w statusie tej prowincji. Strona irlandzka w ramach tego układu zaakceptowała przynależność państwową Irlandii Północnej do Wielkiej Brytanii i zrzekła się roszczeń terytorialnych do Irlandii Północnej.  A w ramach tej wymiany Wielka Brytania zgodziła się, że jeśli zostanie przeprowadzone referendum, to zmiana statusu jest możliwa, w tym przekazanie prowincji z Wielkiej Brytanii do Republiki Irlandii.

Przesunięcie granicy celnej i regulacyjnej przewidziane w mechanizmie backstopu to duża zmiana statusu w przypadku tej prowincji – zmiana z granicy lądowej na morską. Są uzasadnione wątpliwości, czy nie potrzeba by referendum w tej sprawie, zaś porozumienie unijno-brytyjskie z 25 listopada go nie przewiduje.

REKLAMA

Mechanizm zapisany w porozumieniu oddaje perspektywę Republiki Irlandii, ale niedostatecznie respektuje tożsamość północnoirlandzkich unionistów. Stało się tak pomimo faktu, że w unijno-brytyjskim protokole dotyczącym postępu w negocjacjach z grudnia 2017 r., w którym po raz pierwszy pojawił się back stop, zagwarantowano także konieczność wypowiedzenia się w sprawie granicy autonomicznych władz Irlandii Północnej. Nominalnie wszystkie strony są za tym, żeby granica pozostała niewidzialna, ale w praktyce każda chce, by to było na jej warunkach. Paradoksalnie jednak brak porozumienia skutkuje powrotem do tradycyjnej granicy z infrastrukturą.

Do tego trzeba dodać, że z punktu widzenia prawa UE obowiązek odbudowy infrastruktury granicznej leżałby w pierwszej konieczności na , Republice Irlandii, co zostało potwierdzone oświadczeniami Komisji Europejskiej z 22-23 stycznia. Zatem propozycja ministra Czaputowicza opiera się na ocenie, że  lepsze jest porozumienie ograniczone w czasie niż jego całkowity brak.

Dlaczego Brytyjczycy nie chcą zaakceptować tego porozumienia pomimo groźby odbudowy granicy w przypadku twardego brexitu?

Brytyjscy przeciwnicy umowy nie chcą jej zakceptować, bo, po pierwsze, tworzy ona granicę celną w poprzek ich państwa. Po drugie, jeśli spór unijno-brytyjski uniemożliwi podpisanie docelowej umowy, to bez możliwości wyjścia z mechanizmu backstopu Wielka Brytania pozostaje bezterminowo w unii celnej i regulacyjnej, nie mając wpływu na stawki celne i regulacje kreowane w Brukseli. Zatem z perspektywy brytyjskiej bardzo ważne narzędzia polityki gospodarczej Wielkiej Brytanii po brexicie pozostawałyby w rękach UE.

Po trzecie, zwolennicy brexitu w Wielkiej Brytanii boją się, że UE będzie miała w rezultacie uprzywilejowaną pozycję w negocjowaniu przyszłych relacji. Wielka Brytania musiałaby w nieskończoność pozostawać w backstopie, jeśli nie wynegocjowano by satysfakcjonującego dla UE porozumienia o przyszłych relacjach.

REKLAMA

Czyli zmierzamy do twardego brexitu?

Twardy brexit jest bardzo prawdopodobną opcją, bo ma umocowanie w Traktacie UE w art. 50 i w ustawie brytyjskiej. Jest to obecnie ”fabryczne ustawienie” procesu brexitu. Dodajmy jednak, że w parlamencie brytyjskim rozpoczęto debatę nad planem B, zgłaszane są kolejne propozycje, a od 29 stycznia zaczną się głosowania w Izbie Gmin w tej sprawie.

Wysoko na agendzie jest obecnie kwestia drugiego referendum i odwołania brexitu lub jego zmiękczenia. Tak naprawę w ciągu najbliższych dwóch tygodni będziemy pracować na 4-5 scenariuszach roboczych, z których każdy jest możliwy. Trudno określić ich prawdopodobieństwo. Natomiast wszystkie te scenariusze wymagają zmiany legislacji, która obecnie przewiduje automatyczny brexit bez umowy w dniu 29 marca. Do wyjścia jest wciąż około 60 dni – miejmy nadzieję, że coś się zmieni.

Czego można się spodziewać?

Weźmy pod uwagę, że przez 60 dni nie uda się wynegocjować zasadniczo nowego porozumienia - poprzednie negocjowano ponad półtora roku. Z drugiej strony po stronie brytyjskiej trwa intensywna debata. Być może będzie decyzja o referendum. UE wielokrotnie zaś sygnalizowała, że w przypadku referendum czy przyspieszonych wyborów, przedłuży okres negocjacyjny. Weźmy też pod uwagę, że wybory i referendum wymagają legislacji i być może nowego podziału na brytyjskiej scenie politycznej. Obie główne partie brytyjskie są jednak podzielone na tym tle i mają podzielony elektorat. Trudno ocenić zatem, czy referendum lub wybory mogłyby przynieść finalnie rozstrzygnięcie.

Potencjalnie możliwe jest złagodzenie warunków przez Londyn, np. decyzja o unii celnej z UE. Jednak ta opcja nie uzyska powszechnej akceptacji. Z punktu widzenia nastrojów społecznych, najbliższe kompromisowi jest to, co już uzyskała pani premier Theresa May w umowie z UE podpisanej 25 listopada i odrzuconej w pierwszym głosowaniu ratyfikacyjnym. Zatem są silne argumenty przemawiające za próbą uratowania tej umowy, jednak na razie nie ma gotowości do podjęcia tej oferty przez UE, w tym Irlandię.

REKLAMA

Również przedłużenie negocjacji unijno-brytyjskich poprzez opóźnienie daty wyjścia nie rozwiązuje automatycznie problemu a tworzy wiele nowych. W maju przypadają wybory do Parlamentu Europejskiego. Przedłużenie rozmów do maja nie daje czasu na wypracowanie nowego porozumienia, a tylko poprawienie istniejące. Z kolei przedłużenie okresu wyjścia poza przełom maja i czerwca nakłada na Wielką Brytanię obowiązek i daje prawo uczestnictwa w ww. wyborach oraz następnie w formowaniu nowego składu Komisji Europejskiej – jest to bardzo trudne do zaakceptowania dla wielu państw członkowskich.

Oprócz realnych problemów jest też ważny wymiar symboliczny. Okres brexitu przypadł na całą serię rocznic związanych z niepodległością Irlandii i podziałem wyspy - w 2016 było stulecie powstania wielkanocnego, w 2018 wyborów parlamentarnych, w których zwyciężyła Sinn Fein, w styczniu 2019 - stulecie rozpoczęcia wojny domowej, na lata 2020-21 – przypada stulecie podziału wyspy. Dla Irlandii to czas pełen zrozumiałych emocji historycznych.

Duże państwa UE uważają, że ustępstwo względem Wielkiej Brytanii w zakresie bacsktopu groziłoby ”rozszczelnieniem” wspólnego rynku. Chcą one też pokazać, że państwa UE będą w lepszej sytuacji niż te spoza UE.

Jakie mogą być konsekwencje twardego brexitu?

Tego nikt do końca nie wie, bo nie ma odpowiedniego precedensu. Twardy brexit oznacza ustanie wszelkich praw i obowiązków Wielkiej Brytanii względem UE jako państwa członkowskiego – czyli ustania ram prawnych współpracy UE i Wielkiej Brytanii. W efekcie  współpraca na dowolnym polu byłaby o wiele trudniejsza.

REKLAMA

Czy tworzy się scenariusze na taki wypadek?

Są tworzone plany ewentualnościowe – na przykład dotyczące ruchu lotniczego. Najprawdopodobniej, jeśli dojdzie do twardego brexitu, to komunikacja lotnicza będzie utrzymana między Wielką Brytanią a konkretnymi punktami w UE. Brytyjskie linie lotnicze nie będą mogły jednak operować na terenie UE, między portami UE. Będą trudności przy przekraczaniu granicy czy związane z przepływem danych. To dotyczy handlu internetowego, czy przepływu danych w ramach systemu Schengen. Brytyjczycy wstrzymają też prawdopodobnie płatności na rzecz UE.

Póki co, nie ma zgody na porozumienie. Zreasumujmy dlaczego.

Sprzeciw po stronie brytyjskiej wynika z faktu, że unia celna i regulacyjna, która jest częścią mechanizmu backstopu przesądza o przyszłych, docelowych relacjach handlowych unijno-brytyjskich w sposób uprzywilejowany dla UE.

Gdyby docelowe relacje unijno-brytyjskie miały być luźniejsze niż dzisiaj, backstop tworzy obowiązek stworzenia granicy celnej w poprzek Wielkiej Brytanii.

Irlandia nie kwestionuje backstopu ponieważ mechanizm tez pozwala zachować niewidzialną granicę na wyspie. Dublin chce, by to był stan permanentny. Dlatego nie chce się zgodzić na czasowe ograniczenie jego obowiązywania.

REKLAMA

W przyszłym tygodniu będzie cała seria głosowań – ich wynik wskaże na możliwe scenariusze. Obecnie trudno powiedzieć, który z nich ma największe szanse. Dopiero po zakończeniu głosowań będziemy wiedzieli, jak wygląda sytuacja. 

 ***

Z Przemysławem Biskupem z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych rozmawiała Agnieszka Marcela Kamińska, PolskieRadio24.pl

 

 

REKLAMA