To armagedon, miliony bez wypłat albo na tymczasowych urlopach. Czym jest shutdown, ile może trwać, jakie ma skutki?

Miliony Amerykanów po wynegocjowaniu tymczasowego porozumienia w sprawie budżetu i zatwierdzeniu go przytłaczającą większością głosów w obu izbach Kongresu odetchnęły z ulgą. Dla setek tysięcy amerykańskich urzędników brak prozumienia oznaczał shutdown - czyli  zawieszenie w pracy albo wstrzymanie wypłat połączone z obowiązkiem pracy.

W razie shutdownu setki tysięcy osób zostają bez zapłaty - i wielokrotnie miało to już miejsce. Olbrzymie koszty shutdownów i dla pracowników instytucji federalnych, i dla gospodarki amerykańskiej, opisują przygotowywane po każdym z nich specjalne raporty.

Shutdown wciąż możliwy na początku roku

Dzięki głosowaniom w obu izbach Kongresu nad prowizorium budżetowym, zatwierdzonym także popisem Bidena perspektywa shutdownu w Stanach Zjednoczonych została odsunięta.

Uchwalono, co jest nowością, prowizorium dwuetapowe. We wtorek w Izbie Reprezentantów USA przyjęto projekt przepisów umożliwiających finansowanie części federalnych instytucji państwowych do 19 stycznia 2024 roku, a części do 2 lutego (stosunek głosów: 336:95). Rozwiązanie to zaakceptował także Senat (87:11).  Nie został w nim, jak wskazano wyżej, uwzględniony pakiet pomocowy dla Ukrainy, Izraela, państw Indopacyfiku, warty w sumie 106 mld dolarów.

Prezydent USA Joe Biden miał czas, by złożyć swój podpis pod tymi dokumentami do 17 listopada do północy (lokalnego czasu).

Joe Biden zapowiadał wcześniej możliwe weto, domagając się uwzględnienia w zapisach propozycji budżetowej pomocy dla Ukrainy. Jednak trzeba zauważyć, że za projektem tymczasowego budżetu zagłosowała większość, która byłaby w stanie odrzucić ewentualne weto prezydenta, do czego potrzeba dwóch trzecich głosów w każdej z izb.

Czym jest shutdown? Kiedy ma miejsce?

Shutdown - tzw. zamknięcie, zawieszenie działania instytucji federalnych, rządu federalnego  - ma miejsce wtedy, gdy przed rozpoczęciem roku budżetowego w Stanach Zjednoczonych nie uchwalono jeszcze przepisów dotyczących finansowania rządu federalnego na przyszły rok budżetowy.

Jest to zjawisko stosunkowo nowe. O shutdownie mowa jest dopiero od lat 80.-tych XX wieku. Wówczas w 1980 i w 1981 roku Prokurator Generalny Benjamin Civiletti (za kadencji prezydenta Jimmy’ego Cartera), wydał opinie w sprawie stosowania shutdownu i ustawy z 1870 roku.

Wcześniej przez ponad 200 lat amerykańska demokracja obywała się bez shutdownów.  W 1870 roku, co prawda, uchwalona została tzw. ustawa przeciwdziałająca niedoborom, zabraniająca jakiemukolwiek departamentowi wydawania "w dowolnym roku budżetowym jakiejkolwiek sumy przekraczającej środki przyznane przez Kongres na ten rok budżetowy lub angażowania rządu w jakąkolwiek umowę dotyczącą przyszłej wypłaty pieniędzy przekraczających te środki". W praktyce jednak Kongres uchwalał dodatkowe środki, albo znajdowano inne wybiegi. https://time.com/6326996/government-shutdown-history-2/

Najdłuższe shutdowny

Początkowo i w latach 80. nie stosowano się w pełni do opinii Civilettiego. Potem jednak to się zmieniło.

Jak podliczają amerykańskie media, do 2023 roku miało miejsce 10 shutdownów, które skutkowały tymczasowym zawieszeniem części pracowników. Inne trwały krótko, na przykład kilka godzin.

Trzeci najdłuższy shutdown miał miejsce za administracji prezydenta USA Baracka Obamy - był spowodowany dyskusjami nad finansowaniem Obamacare, programu ubezpieczeń zdrowotnych (Affordable Care Act, ACA), silnie dzielącego społeczeństwo amerykańskie politycznie. Shutdown ów wynosił 16 dni (1-16.10. 2013).

Za prezydentury Billa Clintona shutdown trwał 21 dni w latach 1995-1996. Powodem był sprzeciw wobec cięć wydatków i obniżki podatków, proponowanych przez spikera Izby Reprezentantów Newta Gingricha.

Najdłuższy znany shutdown miał miejsce za administracji Donalda Trumpa  w latach 2018-2019 i trwał 35 dni (34 pełne dni) - od 21 grudnia 2018 roku do 25 stycznia 2019 roku. W jego tle była budowa bariery na granicy USA i Meksyku. Setki tysięcy urzędników było wówczas zawieszonych i bez wypłaty przez kilka tygodni. Dochodziło do opóźnień lotów z powodu niedoborów kadrowych wśród kontrolerów ruchu lotniczego. Ostatecznie Donald Trump ustąpił.

Shutdown - dlaczego jest on możliwy i dlaczego tylko w USA?

Shutdown jest specyficzny dla Stanów Zjednoczonych. W innych państwach zachodnich proces uchwalania budżetu jest procedowany przez rząd, mający zazwyczaj większość w parlamencie.

W USA uchwalenie środków budżetowych zależy od Kongresu. To Kongres przygotowuje ustawę, wyznaczającą wydatki na nadchodzący rok. Wedle Konstytucji tylko Kongres może planować i nadzorować wydatki państwa.

Kongres przygotowuje także listę wydatków dla poszczególnych departamentów i programów rządowych. Podlega ona dalszym pracom, a następnie głosowanie nad ustawą budżetową odbywa się w obu izbach Kongresu, musi podpisać ją prezydent.

Możliwe jest że w związku ze sporami o przydział środków, jedna z izb, z powodu stanowiska jednej z partii, nie uchwali ustawy na czas, możliwe jest także,że końcową wersję zawetuje prezydent.

Rozwiązanie tymczasowe chroniące przed shutdownem

Rozwiązaniem tymczasowym, które chroni przed shutdownem, jest ustawa przedłużająca funkcjonowanie instytucji federalnych do określonej daty (tzw. continuing resolution). Daje ona czas na negocjacje w sprawach spornych.

Również ona może zostać odrzucona w jednej z izb Kongresu lub przez prezydenta.

Co oznacza shutdown, jeśli do niego dojdzie?

Shutdown oznacza, że rząd musi ograniczyć działalność swoich agencji, instytucji federalnych i ich usługi.

Działania, które nie są uznane za kluczowe, są zatrzymywane. Pracownicy, którzy nie są kluczowi dla funkcjonowania instytucji, są tymczasowo zawieszani. Najczęściej pracują tylko funkcjonariusze i urzędnicy departamentów, zajmujących się ochroną życia ludzkiego i mienia.

W praktyce bez wypłaty albo na urlopach byli również i ci funkcjonariusze, którzy są kluczowi dla funkcjonowania państwa, na przykład na urlop podczas jednego z shutdownów zostali wysłani strażnicy Gwardii Przybrzeżnej.

Shutdown może zaburzyć funkcjonowanie różnych szczebli administracji, także lokalnej. Może oznaczać wstrzymanie wypłat dla wielu tysięcy urzędników.

Skutki shutdownu przynoszą spore koszty także dla gospodarki amerykańskiej. Na przykład shutdown w 2013 roku sprawił, że 1,3 miliona osób otrzymało zapłaty z opóźnieniem, a 800 tysięcy zostało zawieszonych, spowodowało obniżenie wzrostu PKB o 0,1-0,2 procenta.

Według Biura Budżetowego Kongresu shutdown z lat 2018-2019 kosztował gospodarkę około 3 miliardy dolarów, co stanowiło 0,02% PKB.

Co może zostać zamknięte lub zawieszone, a co nie?

Generalnie, nie jest zawieszany personel wojskowy na służbie, funkcjonariusze organów ścigania, personel medyczny. To jednak tylko teoria, w praktyce - bywa różnie.

W Departamencie Obrony zawieszeniu podlega ponad połowa pracowników cywilnych, podobnie duża część techników wojskowych Gwardii Narodowej - nie otrzymują oni zapłaty.

Każdy departament i agencja mają plany określające, którzy pracownicy muszą kontynuować pracę bez wynagrodzenia.

Plany te są dostępne publicznie na stronie Biura Zarządzania i Budżetu (OMB) Białego Domu. https://www.whitehouse.gov/omb/information-for-agencies/agency-contingency-plans/

Jak zaznacza Reuters, podczas shutdownu w latach 2018-2019 zawieszono 800 000 z 2,2 miliona pracowników rządu federalnego.

Podczas shutdownu w czasie prezydentury Baracka Obamy zamknięte zostały także 63 parki narodowe, zawieszono ich obsługę. Skutkowało to aktami wandalizmu na ich obszarze.

Pomoc dla Ukrainy

W tym roku w tle walk o ustawę budżetową toczy się batalia o środki dla Ukrainy.

W tymczasowej ustawie, którą Biden musiał podpisać do 17 listopada, nie ma wartego 61 mld dolarów pakietu, zakładającego pomoc dla Ukrainy.

Jak podają media, spiker Kongresu zapowiada, że zarządzi głosowanie nad pakietem pomocowym. Jednak część członków Partii Demokratycznej nie ufa tym zapewnieniom.

W tym tygodniu przedstawiciel Demokratów przekazał, że jego zdaniem głosowania nie odbędą się w tym roku, a powodem ma być według niego, mimo przychylności większości Demokratów, sprzeciw "głośnej mniejszości republikańskiej". Jak widać, sytuacja w tej sprawie zmienia się dynamicznie.

Jak wygląda obecnie stan pomocy dla Ukrainy? 13 listopada doradca prezydenta USA ds. bezpieczeństwa Jake Sullivan przekazał, że opóźnienia w uchwaleniu pakietu pomocowego wpływają już na pomoc przekazywaną Ukrainie obecnie i sytuacja jest coraz poważniejsza.

Biały Dom wnioskował o tę pomoc, bo wykorzystano 96 proc. przyznanych środków. Biden zapowiadał wcześniej nawet, że zawetuje budżet, jeśli nie będzie on zawierał pomocy dla Ukrainy.

12 listopada w USA gościła ukraińska delegacja na czele z szefem administracji prezydenta Ukrainy Andrijem Jermakiem i wicepremier Ukrainy Julią Swydyrenko. Odbyły się rozmowy sekretarzem stanu Antonym Blinkenem, kongresmenami, a także z Jakiem Sullivanem, doradcą prezydenta USA ds. bezpieczeństwa.

W ubiegłym tygodniu, odpowiadając na pytanie korespondenta Polskiego Radia Marka Wałkuskiego Rzecznik Rady Bezpieczeństwa Narodowego Białego Domu John Kirby powiedział, że Pentagonowi pozostało już tylko 1,1 mld dolarów na pomoc militarną, broń dla Ukrainy.

***

Posłuchaj

Biały Dom wzywa Kongres do uchwalenia funduszy na wsparcie Ukrainy. Korespondencja Marka Wałkuskiego (IAR) 0:50

Dodaj do playlisty

Dodaj do playlisty

***

• Prezydent Niemiec ostrzega przed taktyką Putina. "Kalkuluje tak, by świat zapomniał o Ukrainie"
• Zełenski ostrzega rodaków przed ciężką zimą. "Wróg może zwiększyć liczbę ataków"

***

Opracowała Agnieszka Kamińska, PolskieRadio24.pl

Na podstawie: Time; CNN; WhiteHouse.gov, Wikipedia, Congress Research Center; depesze PAP; IAR